No ha sido fácil para el actual gobierno concretar sus propuestas reformistas. En particular, a pesar de la aprobación de su Plan de Desarrollo, existen dudas sobre las posibilidades reales de concretar un reordenamiento territorial en torno al agua. Luces para ello provienen del cúmulo de propuestas elaboradas por las acciones populares, a las cuales debería acudir.
En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) del presente gobierno, de reciente aprobación por el Congreso de la República, uno de sus ejes (“transformaciones”), tal vez el más importante, se denomina “Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental”.
Todo podrá decirse de este gobierno, y de sus políticas, menos que no se encuentre a tono con la actualidad mundial. En efecto, recientemente, entre el 22 y el 24 de marzo se realizó la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre el Agua 2023, evento que, pese a su evidente pertinencia, no se realizaba desde hace casi cincuenta años. Y pese también a que la Asamblea General ya había proclamado la Década Internacional (2018-2028) para la Acción “Agua para el Desarrollo Sostenible” buscando, entre otras cosas, impulsar, para 2030, el cumplimiento del correspondiente “Objetivo del Desarrollo Sostenible” número 6 “Agua limpia y saneamiento”. Aparte de formalidades, lo cierto es que existen válidas preocupaciones y la urgencia salta a la vista: en el mundo casi dos mil millones de personas tienen dificultades para acceder al agua potable y un nexo indiscutible entre la crisis del agua y la crisis climática (1).
Asistieron a esta conferencia gobiernos, expertos, empresas privadas y organizaciones de pueblos indígenas, movimientos sociales y personas defensoras del agua. Como resultado, además del llamado mundial a proteger el agua y el ciclo hídrico como un bien común global y un derecho humano fundamental, en la Agenda de Acción se aprobaron 689 compromisos, no jurídicamente vinculantes para los Estados.
Naturalmente, detrás de tantas declaraciones altruistas, también asoman los intereses del capital privado que, como de costumbre, descubre hasta en la tragedia una oportunidad. Según sus cálculos, las inversiones necesarias para abordar la seguridad del agua en el nexo entre los alimentos, el agua y la energía ascienden a 670.000 millones de dólares anuales (2). En representación del gobierno colombiano asistió la Ministra de Vivienda, Catalina Velasco. Desde luego, siendo justos, es preciso aclarar que el enfoque del ordenamiento alrededor del agua viene desde mucho antes, no sólo desde los borradores de las bases del Plan, sino, incluso, desde la campaña electoral.
El problema está aquí y es ahora
Hasta cierto punto es innecesario volver sobre los diagnósticos. Basta repetir, como simple ilustración, las palabras de la propia Ministra: “En Colombia, 12 millones de personas tienen acceso inadecuado al servicio de agua potable, esto representa un 25 por ciento de la población del país, así mismo, 3.2 millones de personas no tienen acceso a agua potable, siendo especialmente crítica esta situación en el sector rural” (3). No se trata solamente del “atraso”, como suele decirse, sino de la disminución de la oferta hídrica y el deterioro de la red hidrográfica, y por tanto de la cada vez mayor vulnerabilidad, particularmente frente a los impactos desastrosos del cambio climático como los episodios extremos de sequías e inundaciones (4).
He ahí la paradoja. El país ha sido conocido tradicionalmente por su gran riqueza hídrica, tanto superficial como subterránea, aunque, desde luego, dicha riqueza no está distribuida espacial y temporalmente de forma homogénea, sin embargo, la situación actual es el resultado de un proceso histórico de utilización y explotación inequitativo e improvidente. En el lenguaje de la economía: no es un problema de oferta (aunque hay que tener en cuenta la destrucción de los ecosistemas, particularmente la deforestación) sino de demanda; especialmente de las características socioeconómicas (y de poder) de dicha demanda. Para empezar obsérvese que a pesar de que la mayoría del territorio cuenta con buenas condiciones hidrológicas, los grandes asentamientos humanos y ciertas dinámicas económicas –industriales, agrícolas, pecuarias, hidroenergéticas y mineras– se han dado en regiones donde la oferta hídrica es menos favorable.
En relación con el consumo humano, principalmente, vale la pena recordar que si bien la oferta total de agua depende de los procesos naturales que componen el ciclo hidrológico (de ahí el balance hídrico), la disponibilidad de agua (particularmente la que llamamos dulce que es la que más nos interesa) debe establecerse –restando el volumen mínimo disponible que debe fluir por los cauces para el sostenimiento de los ecosistemas– de acuerdo con su calidad. Se encuentra aquí nuestro principal y más dramático problema: la contaminación de las aguas.
En pocas palabras: al hecho evidente de que el acceso al agua potable depende de la capacidad económica y de los recursos de poder de los diferentes grupos sociales, la verdad es que nuestros ríos arrastran cargas de agua ya utilizadas y vertidas sin tratamiento. Entre los factores contaminantes que más inciden pueden mencionarse: las aguas residuales domésticas e industriales, el escurrimiento de agua en zonas de producción agrícola y ganadera, el arrastre de compuestos presentes en la atmósfera por las aguas lluvias y las aguas procedentes de los procesos de extracción minera. Sin duda este es un problema mundial, pero hay países, como los europeos (o los Estados Unidos), en donde hay regulaciones estrictas y sistemas, generalmente estatales, de tratamiento de las aguas vertidas, mientras que en la periferia se ha impuesto el saqueo (y el despilfarro) inescrupuloso del agua5. Esta es quizá una de las mayores muestras de los efectos de la ausencia de lo público en el manejo del agua que se ha dejado progresivamente en manos del mercado, o de la intervención estatal –pero aquella que responde a los intereses económicos empresariales o de la corrupción.
Desde el punto de vista filosófico o ético el agua es (debería ser) un bien público al que todos los seres humanos, sin exclusión, tenemos derecho o, como se dice actualmente para hacer énfasis en las modalidades comunitarias de su disposición, un “bien común”. De hecho se nos presenta como un “regalo de la naturaleza”. Pero sus usos son diversos (demanda) y asimismo el acondicionamiento requerido para el acceso. Es ahí donde se abre la posibilidad de la explotación privada. Por ejemplo, en el caso del consumo humano que es el más inmediato y evidente, puede suponerse que cada grupo poblacional simplemente recurre a la cuenca hidrográfica donde se encuentra el asentamiento pero, además de la potabilización, hay que tener en cuenta que para las grandes concentraciones urbanas son indispensables sistemas complejos de almacenamiento y transporte que, para satisfacer las demandas crecientes, recurren a fuentes cada vez más lejanas, incluyendo en algunos casos trasvases de otras cuencas.
Ahora bien, en el caso de la agricultura que es la más grande y extensa de las demandas económicas hay que diferenciar los cultivos de secano (buena parte de economía campesina) que se abastecen con las precipitaciones (lluvias), de la agroindustria que precisa de grandes distritos de riego. Por otra parte está la demanda que se ha llamado extractiva, constituida por los usos que implican sustracción, alteración, desviación o retención temporal del recurso hídrico. Son estos usos (industria, minería, hidroeléctricas) los que tienen implicaciones de mayor riesgo porque afectan el ciclo hídrico y suelen generar contaminación.
Todos estos procesos que hemos llamado de acondicionamiento, jalonados por las demandas, y sin una verdadera y efectiva intervención del interés público o social, forman parte históricamente de nuestros sucesivos ordenamientos territoriales. No se trata, y cada vez lo es menos, de una adaptación de la sociedad humana a las condiciones de la geografía física sino el resultado de una intervención sobre ésta, una transformación colosal no siempre beneficiosa. En este sentido, una propuesta como la de un “ordenamiento alrededor del agua” representa una inversión, también colosal, de los términos.
Armando Medina, Simbiosis, Escultura (Cortesía del autor)
Del fin a los medios
Estamos hablando, pues, de una decidida intervención política tan compleja como ambiciosa. Y al decir política aludimos a una intervención deliberada desde una decisión pública, mediante instrumentos jurídicos, completamente diferente de la confianza en la regulación automática del mercado. Si se añade, en el título del eje del Plan, “y justicia ambiental”, es claro que se parte de una redefinición de la conocida pareja (identidad) oferta-demanda, ya que se buscaría hacer del uso del agua, por sí mismo, una forma de protección de las fuentes hídricas y de cada acción de protección o restauración de los ecosistemas una garantía de abastecimiento.
Hace unas semanas, en un artículo sobre el PND, me permití señalar que con este enunciado lo que, en realidad, estaba en juego era el manejo, es decir, la llamada “gobernanza” del agua6. Ahora bien, esta gobernanza alude a los procesos de toma de decisiones, derivados de las instituciones y relaciones de poder, los cuales influyen en este caso en los flujos, la calidad, el uso, la disponibilidad y la distribución del agua. Es por eso que se ha insistido, en muchos ámbitos, que la nueva gobernanza debe ser, en primer lugar, inclusiva, lo cual quiere decir que va a involucrar los actores tradicionalmente excluidos, es decir, las comunidades residentes en los territorios de quienes además se puede esperar el aporte de un valioso saber. Además, es evidente que estamos en presencia, en uno u otro lugar, de una disputa por el agua. En el mismo sentido que en el ámbito internacional, entre Estados, se ha hablado de las “guerras del agua”. Es decir, que este involucramiento equivale a una modificación crucial de las relaciones de poder.
Sin embargo, la participación es una alternativa importante pero parcial. El manejo del agua es, como se ha dicho, un asunto del orden de lo público, que interesa a toda la sociedad en términos de futuro; es necesaria por lo tanto una iniciativa verdaderamente política. Ni el Gobierno, ni las corrientes políticas e intelectuales que lo acompañan pueden permanecer en el pedestal de la “imparcialidad”, frente a una supuesta “querella entre particulares” y esperar los resultados de una conciliación o un “test de proporcionalidad”. Por el contrario, tiene que plantear una posición propia definida y categórica. En el ejercicio más amplio de la política.
La siguiente pregunta es entonces ¿Hasta dónde podrá el Gobierno inducir una transformación del ordenamiento territorial en el sentido que se está comentando? En principio, existirían los instrumentos jurídicos. De acuerdo con la Ley 388 de 1997, actualmente vigente: “A la Nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas; localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de formas generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo que disponga el desarrollo de la Ley del Medio Ambiente; determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa; los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades; los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural, así como los demás temas de alcance nacional, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales”.
No obstante, detrás de la expresión “política general” puede esconderse una imposibilidad fáctica. Como se advirtió, desde principios de los años noventa, el manejo del agua (oferta-demanda) se entregó, al igual que otros “servicios públicos”, a la “regulación” del mercado. Supuestamente se obtendría así mayor eficiencia y asegurada eficacia. (En su versión más radical se llega a predicar hasta la privatización de las fuentes hídricas). Con un sentido más riguroso en todo el mundo se llegó al giro “privatización” pues no sólo se refiere a un proceso sino que era y, desde el punto de vista de los derechos humanos, debería ser, una actividad pública (7). En Colombia, y siguiendo los pasos de quien fue pionero, el Chile de Pinochet, el punto de partida, permitido por la nueva Constitución, fue la Ley 142 de 1994 sobre “servicios públicos. Y no es un secreto que ésta como otras políticas fue promovida (impuesta) por organismos internacionales como el Banco Mundial y el FMI dentro de los “programas de ajuste”.
Tales son, pues, las condiciones reales de aplicación de lo que representaría, para el gobierno de Gustavo Petro, un esfuerzo más en el camino de superar el modelo neoliberal, cosa que, al parecer, le está resultando casi imposible. Bajo la denominación de “política general” tendría que recurrir tan sólo a un esquema de incentivos positivos o negativos. Pero es claro que va a encontrar no solamente la oposición de los interesados (nacionales e internacionales) que defienden el status quo sino propuestas alternativas dentro del mismo modelo.
En efecto, es tan indiscutible, como se dijo, el diagnóstico acerca de los riesgos que está corriendo el país que el propio Banco Mundial se ha anticipado a presentar sus propuestas. Obviamente en la línea del capital financiero transnacional del aprovechamiento de las oportunidades. Sin inversiones considerables en obras de infraestructura hídrica, tanto nuevas como de modernización, se continuará desaprovechando –se dice– el enorme potencial de capital hídrico de Colombia (8). Es para atraerlas, optimizando sus beneficios, que se requeriría una reforma institucional. Interesa, particularmente, el incremento de la resiliencia (adaptación al cambio climático) y la promoción de la “economía circular” (el agua residual como recurso). Como de costumbre, se recomienda la “racionalización” del aparato de Estado y de su intervención, simplificando normas y trámites.
Tal como están las cosas no sería extraño que el actual gobierno terminara adoptando esta opción “alternativa”.
Sobre hombros de gigantes
Sin embargo, como sobre otras políticas públicas, puede decirse que el rumbo no tiene por qué partir de cero. Carece de sentido el debate acerca del “vacío” o de la indecisión respecto del contenido de las reformas, vacío que debería ser llenado por los “técnicos” o “académicos”, en medio de un debate democrático y en busca de “consensos”. Es de suponer que este gobierno lo que expresa es el acumulado programático de múltiples resistencias y movimientos populares que se han orientado a la defensa del agua como derecho, indirecta o directamente. El “cambio” es, como se decía en otra época, un mandato claro.
De hecho, tan pronto se enunció el eje articulador del PND, el enfoque fue saludado por muchas de las organizaciones populares. Se llevó a cabo, por cierto, un “Encuentro nacional sobre ordenamiento territorial alrededor del agua, miradas y retos público-comunitarios”, en noviembre de 2022. Meses atrás, como parte de la Campaña nacional por el derecho al agua: “Defendemos: hasta la última gota”, vio la luz el Informe Nacional “Derecho al agua en Colombia” preparado por la Plataforma Derechos Humanos Democracia y Desarrollo que concentra un importante número de organizaciones sociales y de Derechos Humanos (9).
Son múltiples y diversos los movimientos y organizaciones en acción, por lo menos, desde finales del siglo pasado. En primer lugar, las resistencias frente a las explotaciones o intentos de explotación minera, entre los que destacan los casos del carbón en el Cerrejón, especialmente significativo porque se ubica en La Guajira caracterizada como la región que mayormente padece la falta de agua, por razones fisiográficas pero principalmente por intervenciones antrópicas; y en segundo lugar la del oro en la “Colosa” en el Tolima (Anglo Gold Ashanti) o en Santurbán, Santander (Greystar). En estos y otros casos similares (por ejemplo en Antioquia) se ha empleado la movilización directa, la consulta popular, la organización amplia y diversa, y la acción jurídica (judicial), desembocando en una acción por la defensa del agua (10). La experiencia de Santurbán ha contribuido, junto con la denuncia de otras amenazas en el resto del país, al fortalecimiento de un movimiento nacional (red de organizaciones) en defensa de los páramos.
Caso particular es el del petróleo, con la resistencia motivada por el intento de empleo del fracking. En similares condiciones de dificultad ideológica o política, ya que suele anteponerse la necesidad de la energía, en apariencia indiscutible, es la resistencia ante las hidroeléctricas ya sea por los impactos negativos reconocidos o por los riesgos identificados desde la formulación del proyecto. Casos emblemáticos los del río Sogamoso y el de hidroituango. Aquí la acción y la organización, que han levantado también respuestas de carácter nacional, se han orientado a la defensa directa de los ríos como las arterias de la vida. Entronca con una tradición ya antigua de iniciativas ambientalistas en todo el país de conocimiento, cuidado y protección de las cuencas hidrográficas (11).
Todos estos procesos han contribuido, a partir del conocimiento directo y documentado y de la formulación de alternativas, a la construcción de contenidos de lo que sería una política en materia de agua potable y saneamiento básico. En lo que se refiere al conocimiento, especialmente en relación con los ciclos hidrológicos, merece resaltarse el caso del cuestionamiento de la agroindustria (agroextractivismo) que toca también con la defensa de la biodiversidad. Un movimiento significativo por su relación con la violencia y el dominio paramilitar fue el que se desarrolló en contra de los monocultivos de palma aceitera.
Como fue dicho, la confluencia de estas corrientes de acción popular han llevado a la conformación de un verdadero caudal de defensa directa del agua como un derecho humano fundamental y un bien común de la humanidad. Como se puede apreciar fácilmente, se trata de una elaboración progresiva no sólo de contenidos filosóficos y éticos sino de una formulación de políticas públicas alternativas, incluidas propuestas institucionales y de normatividad (12). Al respecto, vale la pena estudiar las experiencias de los acueductos comunitarios que según se refiere podrían llegar a un número de treinta mil en todo el país13. Y como aplicación de una acción política y jurídica de carácter nacional la propuesta de Referendo por el agua (2006-2010) que representó una gran enseñanza aunque finalmente fue desechada y enterrada en el Congreso de la República.
En consecuencia, las bases conceptuales para una propuesta de ordenamiento territorial en torno al agua ya existen. Sólo hay que saber escuchar.
1. En la propia Conferencia se presentó una evaluación de los avances y retrasos, y varios informes. Ver: Naciones Unidas. 2023. Informe mundial de la ONU sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos 2023: “Alianzas y Cooperación por el Agua”.
2. Foro Económico Mundial. 2020. Transformational Investment: Converting Global Systemic Risks into Sustainable Returns. Ginebra: WEF.
4. Los estudios realizados en Colombia, vienen mostrando desde el siglo pasado, que de no tomarse medidas importantes de conservación, ordenamiento y manejo, así como de disminución de la contaminación, el riesgo, por lo menos para algunas regiones, de enfrentar serias dificultades para el abastecimiento de agua, sería cada vez mayor. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam elabora y presenta, desde 1998, periódicamente, un “Estudio nacional del Agua”. En el más reciente, 2022, se presenta información e indicadores detallados para todo el territorio nacional, confirmando, una vez más, la advertencia. http://www.ideam.gov.co/web/agua/estudio-nacional-del-agua
5. En la Conferencia Mundial este problema recibió un tratamiento específico. Se insistió en la urgencia de una iniciativa global eficaz de restauración de ríos, lagos y humedales. Sin embargo, quien primero se aprestó a atender el llamado fue el capital transnacional que ya está viendo allí una promisoria esfera de inversión.
6. Moncayo S., Héctor-León, “¿Existe una estrategia?” periódico desdeabajoNº301, abril 18 – mayo 18 de 2023 .
7. A la fecha son ya muchas las evaluaciones y generalizada la crítica. Ver: Naciones Unidas, “Riesgos e impactos de la mercantilización y financierización del agua sobre los derechos humanos” Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos al agua potable y al saneamiento, P. Arrojo Agudo. Asamblea General Periodo 76º, 16 de julio de 2021. https://digitallibrary.un.org/record/3936723
8. Banco Mundial, “Colombia: Un Cambio de Rumbo: Seguridad Hídrica para la Recuperación y Crecimiento Sostenible”, mayo de 2020.
9. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos. Democracia y Desarrollo, Pcdhdd, “Derecho al Agua-Informe Nacional”, Bogotá 2022.
10. Rodríguez, T y D. Urrea, “Agua o minería: un debate nacional” Censat- Agua viva, Bogotá, abril de 2011
11. Roa, T. y B. Duarte, “Aguas represadas” Censat- Agua viva, Bogotá, agosto de 2012 .
12. Urrea, D. y A Cárdenas, “aguas sin planes ni dueños- política de privatización y procesos de resistencia en Colombia”, Censat- Agua viva, Bogotá, junio de 2011.
13. Red nacional de acueductos comunitarios de Colombia, “Memorias”, Medellín, 2020.
* Integrante del Consejo de redacción Le Monde diplomatique, edición Colombia.
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