Colombia: crisis y reforma pensional

El gobierno presentará en el próximo semestre un proyecto de reforma del sistema pensional, hoy en crisis. La baja cobertura del sistema y la presión que ejerce sobre el presupuesto nacional constituye un momento crucial para tomar un nuevo rumbo. Las opciones están a la vista, aunque su cuantificación está por verse.

La seguridad social, y en particular el sistema de pensiones, es un mecanismo de política social que expresa su capacidad previsiva y de solidaridad para con la tercera edad. Tal solidaridad trasciende la familia y las personas cercanas, y es organizada a través de la contribución por el ahorro de los beneficiados o por subsidios del Estado.

En Colombia, desde la expedición de la Ley 100 de 1993, las pensiones contributivas se convirtieron en un sistema dual, en el que coexiste un Régimen de Prima Media (RPM), público y solidario, con un Régimen de Ahorro Individual (RAIS), gestionado por fondos privados. En ambos casos, la afiliación al sistema está determinada por la situación ocupacional, ser empleado formal o tener un ingreso que permita cotizar.

A los pocos años de la reforma, favorecido por la filosofía de la misma, por la realidad laboral del país, así como por una amplia campaña de propaganda, el RAIS se impuso. Sin información suficiente para quienes abandonaron el Instituto de Seguros Sociales, se ocultó su esencia: es un sistema en el que cada trabajador deposita unos recursos en una cuenta individual que logra determinados rendimientos, dependiendo de los resultados en el mercado financiero de las operaciones de los fondos privados. La rentabilidad, el tiempo cotizado y el monto ahorrado durante la trayectoria laboral son los factores que determinan el valor de la mesada pensional. En este sistema, la solidaridad no es clara, y el futuro en la vejez se reduce a un asunto individual, determinado por la lotería del mercado bursátil, aunque con algunas restricciones.

Este sistema, como vamos a demostrarlo, está en crisis y el país se encuentra en un momento en el cual debe tomar decisiones definitivas para salir de la misma.

Sistema en crisis I: baja cobertura

Según información del Ministerio de Trabajo para 2011, de las personas mayores de 60 años apenas el 27,8 por ciento recibe pensión efectivamente. De otro lado, el 71,6 de la Población Económicamente Activa (PEA) está afiliado al sistema pensional. No obstante, en 2011 tan solo cotiza el 27,2 por ciento de esa población. Y para tener un acceso real a la pensión, no sólo se requiere estar afiliado sino además cotizar continuamente. Es considerablemente alto el número de personas que no cotizan a pesar de estar afiliadas (ver gráfica 1).

La alta informalidad laboral en Colombia puede explicar la baja cobertura y el alto número de afiliados que no cotizan y quedan fuera del sistema. A pesar de los resultados aceptables en crecimiento económico que ha experimentado el país en los últimos años, el empleo formal no aumenta en la misma proporción. Según la metodología del Dane (1), más del 50 por ciento de la población está en la informalidad (ver gráfica 2), sector que se caracteriza por la ínfima cobertura de la seguridad social y el sistema de pensiones en particular. La situación para los trabajadores es tan dramática que, a febrero de 2012, apenas el 12 por ciento de los informales estaba afiliado a pensión (ver gráfica 3).

Adicionalmente, encontramos grandes diferencias en cuanto al aseguramiento entre diferentes posiciones ocupacionales. Para 2008, mientras el 28 por ciento de los asalariados no estaba afiliado al sistema de pensiones, el 84 de los de “cuenta propia” estaba al descubierto. Es importante señalar que el cuentapropismo es la característica dominante del mercado laboral colombiano. Para marzo de 2012, el 42,8 por ciento de la población ocupada era de trabajadores por cuenta propia, según datos del Dane.

Sistema en crisis II: presiones fiscales

El otro aspecto de la crisis obedece a los altos costos que le acarrea al Gobierno el sistema pensional. Contrario a lo que se pensaba al abrir espacio para los privados, el gasto del Estado en pensiones se ha incrementado desde los años 90, y hoy se encuentra en cerca del 20 por ciento del gasto corriente (ver gráfica 4). El alto gasto público en pensiones (ver gráfico 6) coexiste con los elevados valores de los fondos privados de pensiones, que para marzo de 2012 llegaban a US $110 millones, según información de la Superintendecia Financiera.

Tal situación tiende a ser incontrolable. Con frecuencia se escucha que la presión sobre los recursos públicos se debe a pensiones de regímenes especiales que resultan muy onerosas, argumento que no parece convincente, puesto que la mayoría de los pensionados (casi el 80 por ciento) recibe una mesada inferior a dos salarios mínimos. En cambio, las presiones fiscales se pueden explicar por la disminución en las cotizaciones, especialmente en el sistema público. Mientras el Estado debe responder por la mayoría de los pensionados , los fondos privados perciben la mayoría de las cotizaciones (1,2 millones en el RPM contra 50 mil en el RAIS), sobre todo de trabajadores jóvenes y de altos ingresos. En diciembre de 2011 el RAIS contaba con 10 millones de afiliados, mientras el RPM apenas sumaba 6 millones.

El gasto público en pensiones, además, es ineficiente. Según cifras de Asofondos, países europeos con un gasto en pensiones semejante al del gobierno colombiano o ligeramente mayores logran una cobertura mucho más alta, incluso del ciento por ciento.

Fuente: Asofondos.

Esta situación se agrava debido al llamado “arbitraje” entre los dos regímenes. Por los impactos de la crisis financiera en los fondos privados y la consiguiente incertidumbre, un importante número de trabajadores se ha trasladado del privado RAIS al público RPM. En 2009, justo después de la crisis financiera global, 336.068 trabajadores se trasladaron al Régimen Público. Como señalan diferentes analistas, esto conduce a mayores presiones sobre los recursos públicos, principalmente por el traslado de quienes están a punto de pensionarse y nunca cotizaron al sistema público, en cuyo caso el Estado debe hacerse cargo de gran parte de su pensión (ver gráfica 5).

Propuestas de reforma

El diagnóstico de la crisis es claro. En síntesis, hay una baja cobertura en el sistema de pensiones, explicado en parte por la informalidad laboral. De otro lado, el Estado tiene que incurrir en altos costos para mantener el sistema. A pesar de coincidir en el diagnóstico, existen divergencias en cuanto a la forma de salir de la crisis.

Numerosos gremios y centros de investigación ligados a la ortodoxia económica, como Anif, Fedesarrollo o Asofondos, señalan que la salida de la crisis está en varios frentes: eliminar la posibilidad de traslado entre regímenes, a costa de marchitar el privado RPM; aumentar la edad y las semanas requeridas para pensionarse, y disminuir el monto de la pensión (tasa de reemplazo); y formalizar el mercado laboral a costa de disminuir los costos de la nómina (aportes parafiscales específicamente).

Es posible que algunas de estas propuestas sean incluidas en la reforma pensional que el Gobierno planea presentar ante el Congreso el próximo semestre. Aunque no se ha dado a conocer una propuesta de reforma oficial, Rafael Pardo, ministro del Trabajo, ha afirmado en varias ocasiones que el énfasis de su cartera al respecto será avanzar en la formalización laboral, en el marco del plan de acción del TLC, y desarrollar los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) para las personas que no logren cumplir los requisitos necesarios para acceder a la pensión. En los BEPS, el Estado hace un aporte en los casos en que las personas llegan a la edad para acceder a la pensión, pero no alcanzan el número de semanas requeridas. Los requisitos y el monto del aporte del Gobierno no son claros aún, pero se abre la posibilidad de obtener una pensión por debajo del salario mínimo, en contra de las disposiciones legales vigentes.

Reforma alternativa

A nuestro parecer, este tipo de reformas no es consecuente con el diagnóstico de la crisis. Si partimos de señalar que uno de los principales determinantes de la falta de cobertura es la informalidad laboral, tenemos dos opciones: formalizar la totalidad del empleo o desligar la seguridad social de la situación ocupacional, y abrir la posibilidad a una pensión universal no contributiva.

Las intenciones de formalizar el empleo están marcadas por el Plan de Acción para la implementación del TLC con Estados Unidos y la Ley 1429 de formalización y generación de empleo. Aún reconociendo buenas intenciones en el Gobierno, los alcances de estas iniciativas son cuestionables. El plan de acción fue firmado en abril de 2011 y define sectores prioritarios como la palma, el azúcar, flores y puertos, mientras que la ley de formalización fue firmada el 29 de diciembre de 2010.

El impacto global de ambos planes no ha sido notorio puesto que la informalidad persiste, como ya lo señalamos. En el caso de las Cooperativas de Trabajo Asociado (CTA), que se convirtieron en una forma de contratación que burla los derechos laborales y los aportes a seguridad social, y que tanto el plan de acción como la Ley 1429 tratan de eliminar, aún persiste. En 2011, Confecoop reportó 3.462 cooperativas CTA que reunían a 482.168 “asociados”, número bastante alto, aunque hay que reconocer que ambos indicadores disminuyeron respecto al año inmediatamente anterior y quebraron la tendencia creciente que el fenómeno había reportado en los últimos años.

Aunque considerando este pequeño giro, es necesario observar que sería posible hacer mayores esfuerzos y contratar más inspectores de trabajo para buscar que aumente la formalidad, de manera especial en sectores de una estructura administrativa desarrollada y con amplia capacidad financiera, tratando de hacer cumplir la legislación laboral, así como propendiendo por la contratación directa y estable.

Pero existe un amplio sector de actividades económicas que resulta imposible de formalizar, como los vendedores ambulantes o verdaderos –trabajadores– por cuenta propia, que no tienen un patrón o empleador definido, y cuyas actividades no son suficientemente productivas como para que les permitan cotizar autónomamente al sistema de seguridad social, como lo evidencian las cifras del Dane ya presentadas.

A la informalidad podemos agregarle un fenómeno asociado: la inestabilidad en los puestos de trabajo. Tókman (2) señala que el porcentaje de ocupados con menos de dos años de antigüedad en su trabajo, para América Latina, es del 38 por ciento, en tanto que la permanencia promedio en el empleo es de 7,6 años, datos que señalan una estabilidad laboral muy inferior a los países de la OCDE. La inestabilidad es especialmente determinante en la cobertura del sistema pensional, puesto que sólo un trabajo estable y períodos muy cortos de desempleo permiten alcanzar la densidad de cotizaciones (el número de semanas en que efectivamente se aporta al sistema) requerida para acceder a un monto de pensión aceptable.

Crear un régimen de pensiones diferenciado para esta población vulnerable, caracterizada por la informalidad y/o la inestabilidad, sólo crea desde ahora segmentaciones y exclusión en la vejez. Por ende, una verdadera reforma pensional debe tener en cuenta esta realidad, para implantar un sistema que asegure para todos los ciudadanos una efectiva protección de la vejez, de manera universal y abstracción hecha de la posición ocupacional o del desempeño individual en el mercado laboral.

Una reforma parametral, como la que proponen varios sectores y que mire apenas lo superficial, determinando el aumento de la edad o el número de semanas de cotización requeridas para acceder a la pensión, dado el actual contexto laboral llevaría a la mayoría de los colombianos prácticamente a la resignación ante la posibilidad de alcanzar una pensión.

Una opción sería la flexi-seguridad, propuesta desarrollada por varios autores y agencias internacionales. Consiste en aceptar la desregulación del mercado laboral y solucionar la desprotección que ésta conlleva con políticas públicas universales, no ligadas al trabajo directamente. En este enfoque se pretende conciliar la flexibilidad requerida para que un país sea competitivo globalmente, tenga altas tasas de crecimiento económico pero que éste no se alcance a costa del bienestar y la seguridad del trabajador (3).

La meta de los trabajadores colombianos debiera ser un modelo de pensiones similar al de Nueva Zelanda, explicado por Uthoff (4): un sistema de cobertura universal, no contributivo, es decir, financiado con impuestos generales y no con cotizaciones de trabajadores y/o empleadores. Entrega beneficios universales e iguales para todos; cualquier ciudadano que llegue a 65 años tiene derecho a recibir su pensión, sin exclusiones. El sistema es administrado por el Estado y el sector privado desarrolla un plan de ahorro voluntario que funciona como complemento a la pensión universal.

La reforma pensional que necesita Colombia debe dirigirse en esta dirección. Debe reivindicar el artículo 48 de la Constitución del 91, en el que la seguridad social, y por tanto la pensión, son un derecho irrenunciable, sujeto a principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, con un monto de pensión nunca inferior al salario mínimo. Sería inaceptable una reforma que fortalezca el lucro de los fondos privados; que siga privilegiando un régimen privado en el que la pensión de los trabajadores está determinada por los resultados del mercado financiero; que segrega a los ciudadanos en diferentes categorías, en la cual la pensión se presente más como una dádiva gubernamental que como legítimo derecho social.

1   Esta metodología define la informalidad de acuerdo al tamaño de las empresas. Se considera informal a las personas ocupadas en empresas de menos de cinco trabajadores.

2   Tókman, V., Inserción laboral, mercados de trabajo y protección social. Montevideo: Cepal, 2006.

3   Tókman, V., Informalidad, inseguridad y cohesión social en América Latina. Santiago de Chile: Cepal, 2007.

4   Uthoff, A. “Mercados de trabajo y sistemas de pensiones”. Revista de la Cepal, pp. 39-55, 2002

5 •  Fondo de Pensiones Públicas: sustituye a la Caja Nacional de Previsión en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos.

•  FFAA: Fuerzas Armadas

•  ISS: Instituto de Seguros Sociales

•  En el caso del ISS, entendemos que, si el Gobierno tiene que asumir un giro de dinero, ello se debe a que los recursos del mismo son insuficientes. Por tanto, es un gasto neto.

La definición que hacen en cuanto a “salarios diferidos”, que el Gobierno gira a prorrata de las pensiones a medida que se van provocando, y que no están respaldados por acumulación de activos pensionales en fondos, es la mejor forma de entender el gasto en pensiones del Gobierno, incluido al ISS.

*Economista, U. Nacional. Estudiante Maestría en Investigación Social Interdisciplinaria, U. Distrital. Investigador Centro de Investigación Interdisciplinaria sobre Desarrollo (CEID).

afuertep@bt.unal.edu.co.