La historia de Colombia no conoce un solo intento de redistribución de la tierra que cierre el desborde de los terratenientes por despojar a los colonos y empujarlos más allá de las fronteras agrícolas conocidas. Una característica del agro colombiano es avanzar sobre territorios o islas productivas, de diferentes relaciones con la institucionalidad local, regional, nacional e internacional, que funcionan como enclaves. Estas islas se alimentan e inducen un desarrollo desigual de las regiones, de las prácticas sociales y productivas, y de los vínculos con el Estado, pues operan sobre presiones o cooptaciones acordes con el poder de los grupos que las gestionan. ¿El proyecto de “Ley de desarrollo rural” del gobierno Santos significa un cambio?
El conflicto del campo en Colombia se conserva vivo. Para ‘superarlo’, diversos gobiernos han presentado leyes y decretos. El actual no es excepción. Su iniciativa se basa en el concepto de “desarrollo rural con enfoque territorial”, concepción que tuvo origen en los diseños que desarrolló la Unión Europea desde los años 60 del siglo XX, con los cuales configuró su Política Agrícola Común (PAC). Un enfoque que empezó a incidir en los programas rurales colombianos desde finales de los años 80. Como una derivación, el Cinep propuso el formato de los programas Leader (aplicación operativa municipal del enfoque de la PAC) para el programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio.
Desde otro ángulo, a finales de los años 90, Jesús Antonio Bejarano (1) inició la discusión académica sobre la necesidad de un concepto ampliado sobre lo rural, de la desagriculturización de la política para el sector, y la nueva mirada sobre los territorios y los actores en las áreas del campo. Con el paso de los años y el conflicto, los siguientes aspectos aparecen como elementos sustanciales para la gestión de las políticas públicas con enfoque territorial: 1. Relevancia del territorio para que, dadas sus diferentes características, se constituyan en el objeto de las políticas públicas. 2. Importancia de redefinir el papel del Estado, especialmente en la provisión de bienes públicos, regulación de la economía y construcción de democracia e institucionalidad local. 3. Cooperación entre agentes públicos y privados. 4. Necesidad de unas políticas públicas adaptadas al contexto.
Hasta ahora, el Estado colombiano no ha tenido interés alguno en definir una política democrática sobre el manejo del territorio nacional. Aquél denota poca preocupación por extender los derechos hasta los variables límites agrarios, caso en el cual la frontera agrícola se construye sobre conflictos estimulados por el comportamiento estatal mismo. Esta es una razón que permite explicar que la cuestión rural no se puede entender sin los conflictos y su relación con la política gubernamental. Los 38 millones de hectáreas en pastos son la materialización de estas prácticas. Es esa, por tanto, una de las razones de por qué nuestro agro no se puede explicar sin el conflicto –los conflictos– y por qué el Estado y su política de crecimiento son un factor que cataliza el conflicto –los conflictos.
El tipo de uso del territorio y las islas que establecen hacen que, según el Informe de Desarrollo Humano 2011 (INDH), no haya una relación directa entre el avance de los derechos sociales en zonas urbanas y rurales, muy a pesar de la prosperidad de muchas de las actividades económicas en el mundo rural.
El diagnóstico del INDH 2011, según estudios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAG), indica que en torno a esta estructura de uso del suelo sólo el 41,2 por ciento del área tiene usos adecuados sin conflictos, 16 por ciento tiene conflictos por subutilización y un 26,15 por sobreuso (2). Conflictos que tienden a agudizarse por presión de los usos mineros y el aumento de las licencias que los otorgan.
Las cifras realzan esta tendencia: “Entre el año 2000 y noviembre de 2010, el Ministerio de Minas otorgó 7.264 títulos mineros y tramitó 17.479 solicitudes […], mientras que la superficie en contrato al respecto rebasó las 5,8 millones de hectáreas. Un área superior a las extensiones dedicadas a la actividad agrícola” (3). Incluso, estimó que a junio de 2011 los títulos otorgados ascendieron a 9.000 y las solicitudes de titulación a 20.000. Discriminados por años, en el 2000, tanto los títulos vigentes como las solicitudes no eran mayores a 600 y ya en 2009 los títulos vigentes eran 1.582 y las solicitudes mayores a 4.700 (4). En realidad, estos conflictos no son recientes.
Uso de la tierra
Es notorio que la agricultura empresarial colombiana, en particular, opera sobre una estructura de islas, centrada en territorios fácilmente identificables, relativamente protegida por la institucionalidad estatal y articulada de manera precaria con los centros urbanos. Asimismo, con uso mínimo del territorio frente al que hace, por ejemplo, la ganadería extensiva (Ver cuadro Uso de la tierra). Estas islas dejan espacios vacíos para la expansión sin control de la frontera agropecuaria, y para la consolidación de actores legales e ilegales que impusieron sus normas sobre los territorios y la población, como también la constitución de corredores por los cuales circulan aún todos los actores del conflicto.
El ciclo más reciente de conformación de la frontera agropecuaria colombiana comenzó en los años 30 del siglo XX. Fue con la dinámica de confrontación entre colonos y terratenientes por el control de la tierra para dar paso a la naciente agricultura moderna. Varios estudios señalan que entonces ya era innegable, y se reconocía la ilegalidad de un alto porcentaje de los títulos sobre la tierra que ostentaban los poderosos y sobre los cuales basaban su férreo control político y rentístico. Pero la Ley 200 de 1936 no resolvió esta situación. A cambio, centró su objetivo en abrir el espacio para los medianos y grandes propietarios, dejando por fuera del reparto a campesinos y colonos, para quienes sólo hubo reglamentaciones relacionadas con el arrendamiento, el colonato y la aparcería.
Estos elementos hasta aquí destacados explican la dificultad de la agricultura para utilizar un área mayor, y la relativa comodidad de los agricultores empresariales para sostenerse sobre sus ganancias y rentas en un hectariaje que es la quinta parte del área potencial agrícola. La historia parece mostrar un acuerdo tácito entre éstos y los ganaderos para no entrar en disputa por las nuevas tierras incorporadas a la frontera. Explican también la gran distancia entre la política pública para el agro –usualmente dirigida al crecimiento del producto– y las prácticas gaseosas de desarrollo rural, relacionadas con políticas de compensación (focalización) para la población más pobre o vulnerada por fuertes conflictos.
Antecedentes y contenido del proyecto de ley del gobierno Santos
Es una iniciativa que busca parangón con el antecedente de la PAC y su esfuerzo de unión territorial y comercial, que llevó a los europeos a reorganizar las actividades productivas agropecuarias desde la perspectiva de las múltiples actividades susceptibles de desarrollar en lugares específicos, con diferentes niveles de afectación a los actores allí presentes. Esta perspectiva llevó a una reflexión sobre el espacio y el territorio; a un pensar sobre el uso de los recursos, y sobre el enfoque de las políticas y el rol de los diferentes actores.
La PAC reorganizó en Europa las actividades productivas a fin de explotar todos los recursos disponibles, darle más funciones al espacio rural, ampliar la acción de la política sobre las múltiples actividades posibles en lo rural, replantear la función de los actores y la institucionalidad necesaria para adelantar el nuevo enfoque sobre el desarrollo rural. En camino, la Unión Europea aún no termina de diseñar su política.
En nuestra realidad, como propuesta formal, la Misión Rural, con apoyo del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), formalizó en el año 2000 (5) la publicación de 10 tomos en los cuales delineó el texto sobre la ‘nueva ruralidad’, como enfoque formal que copió la matriz de la PAC. Esta nueva propuesta evolucionó hasta dar lugar al llamado “enfoque territorial para el desarrollo rural” o “desarrollo rural con enfoque territorial”, con trabajos de corte académico con su formalización hacia el año 2003 IICA (6).
Para el IICA, “el concepto de desarrollo rural sostenible […] aborda la gestión del desarrollo desde una perspectiva territorial”. Tiene como punto de partida “el análisis dinámico e integral de las dimensiones económica, social, ambiental y político institucional”. Traza su objetivo en “reducir la pobreza y promover el bienestar de la población rural, potenciando su contribución estratégica al desarrollo general de la sociedad”. Por igual, formula “estrategias e instrumentos de política que conduzcan a la reducción de la pobreza y el desarrollo territorial en regiones principalmente rurales”.
“El desarrollo territorial que se promueve aspira a reducir la pobreza y las inequidades en la distribución de los ingresos; a mejorar la seguridad alimentaria de los pobladores rurales; a impulsar el desarrollo humano de los actores sociales; a disminuir tasas sesgadas de crecimiento de la producción y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes y a promover patrones de uso sostenible de los recursos naturales” (7). Es claro, así, que los propósitos de este concepto son los de “cohesión social y cohesión territorial”, como expresión de las sociedades nacionales, y de los espacios, recursos e instituciones.
El gobierno levanta como propuesta el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, aliciente para el debate, pues hace evidente distintas formas de entender lo rural. Si la academia y otras organizaciones le apuestan a esta discusión, emergerán otros enfoques en el señalamiento y la resolución de las deficiencias de tal proyecto, que son del siguiente orden.
- En el proyecto de ley gubernamental hay una visión recortada del territorio, no sólo porque lo vacía de sus condiciones ecosistémicas sino además porque no pone en consideración los aspectos destinados a usos diferentes de los agrícolas; paradójicamente, no dice qué hacer con los territorios ocupados hoy día por la agricultura empresarial, los ganaderos y la minería. Conserva un enfoque sectorial sin intención de tocar la estructura actual de la propiedad de la tierra. Este problema deriva de la concepción misma del Desarrollo Territorial Rural (DRT) que apuesta, en sus formuladores clásicos, por las transformaciones sociales y productivas para resolver la pobreza pero nada dice de la transformación de las relaciones de poder que constituyen la tenaza más dura que impide los cambios en el mundo rural. Tampoco aporta en la discusión sobre el modo como la reconfiguración de los territorios rurales, los recursos disponibles en ellos y sus poblaciones son objeto del reordenamiento de los patrones económicos y políticos, así como de la articulación a los mercados mundiales, sin poner en cuestión sus impactos ambientales, sociales, políticos, culturales y diferenciales.
- El proyecto hace caso omiso del conjunto de actores que se mueven en el mundo rural. Hay un salto entre los pequeños y medianos productores y la figura de las zonas de reserva empresarial. Es clave reconocer que el proyecto recupera cierta tradición liberal, consistente en incorporar a un sector del campesinado en el esquema propuesto de desarrollo rural, que en este caso proyecta la intención de crear una clase media rural vinculada con algunas de las actividades productivas y extractivas. Una crítica a esta práctica liberal resalta que la vieja política para lo rural se caracterizó por formas de integración parcial y desvalorización relativa de sectores del campesinado, los cuales se rompieron tanto con los cambios en los patrones tecnológicos como con la emergencia de una visión radical del nuevo enfoque, puesta en práctica por el gobierno de Álvaro Uribe, que pretende usar todos los territorios y todos los recursos a cualquier precio (8).
- Es un mundo rural sin conflictos que deben ser transformados a través de la política. El proyecto acude a mecanismos en particular jurídicos para intentar ajustar, por ejemplo, la propiedad de la tierra, pero no tiene un enfoque de construcción de la paz entendida como la superación de los conflictos mediante la transformación del férreo control de los recursos y del poder, entre otros factores, por el déficit que tiene en reconocer a los actores del mundo rural.
- La visión ambiental es bastante frágil. No es un eje articulador del proyecto, más allá de referencias a mecanismos de conservación o manejo de sistemas. Es decir, las diversas unidades ambientales están ausentes de la mirada territorial.
- Ante la vigencia de tantos acuerdos comerciales con otros países, no hay definiciones sobre cómo preparar los territorios y los actores, quizá porque la agenda interna para el tema se trata por aparte o está en déficit en la política gubernamental misma.
- Acude a propuestas institucionales que redundan en las ya conocidas y puestas en práctica. No hay propuestas de institucionalidad para lo territorial rural, más allá de múltiples espacios de participación, y su definición no concuerda con la institucionalidad creada, por ejemplo, por la ley de ordenamiento territorial.
El contexto de hoy, con la Mesa de Acuerdo entre el Gobierno y las farc
En un principio, como un enunciado de reivindicaciones básicas, el Programa Agrario de esta organización guerrillera, que data de 1964, hace una relación con la entrega de la tierra del latifundio a los campesinos mediante la reforma agraria, con la creación de Unidad Económica que haga una división productiva de las tierras, respete su vocación, impulse el desarrollo de la producción agropecuaria e industrial del país para modernizarla, construya vías de comunicación, amplíe mercados; y provea servicios de salud, educación, empleo, vivienda y vida digna a campesinos y colonos; devuelva la tierra usurpada a los indígenas, y organice el conjunto de la población para favorecer el desarrollo moderno e industrial; todo en un contexto que derrote la exclusión social y política (9).
En los últimos años, las farc, frente a la cuestión agraria, ponen en consideración los temas relacionados con el desplazamiento forzado, la mayor concentración de la propiedad de la tierra, la emergencia de los paramilitares y los cultivos ilícitos, así como reflexiones sobre el impacto de la apertura económica, la necesidad de pensar el reordenamiento territorial y cubrir el mercado nacional con productos de calidad que incluso arrojen excedentes para la exportación, el reconocimiento de la riqueza natural y la renegociación de los tratados de comercio, como elementos clave de lo que llamaron Nueva Política Agraria (10).
La problemática de la tierra y el territorio, como se ve, permanece sin solución, asumiéndose desde diferentes enfoques e intereses. Se requieren más que simples ideas y diagnósticos para desanudar el ovillo.
1 Bejarano, Jesús Antonio [1998]. El concepto de lo rural: ¿qué hay de nuevo? SAC, Revista Nacional de Agricultura 922-923, Bogotá.
2 El INDH 2011 concluye que “el sector rural tiene unos conflictos de uso del suelo que han resultado de la carencia de un ordenamiento territorial nacional y regional, y de la aplicación efectiva de los planes de ordenamiento elaborados en los municipios. Pero también reflejan otros problemas: la inadecuada concepción y el otorgamiento de los incentivos creados por el Estado para la agricultura, la ganadería y las actividades forestales; la precariedad de las tarifas del impuesto predial; la configuración de poderes políticos alrededor de la tierra; el uso de la tierra como bien especulativo y no de inversión; la inflexibilidad de la estructura de tenencia de la tierra; la falta de control del medio ambiente y el cuidado de los recursos naturales”, p. 92.
3 ibíd., p. 97.
4 íd.
5 Echeverri, Rafael, Colombia en transición. De la crisis a la convivencia: una visión desde lo rural. Misión Rural, Informe Final, IICA, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1998.
6 IICA, “El enfoque territorial del desarrollo rural. Versión preliminar”. San José de Costa Rica, febrero, 2003.
7 Citados por IICA, “El enfoque territorial del desarrollo rural. Versión preliminar”. San José de Costa Rica, febrero, 2003. Recuadro 7, p. 1.
8 PNUD. “El campesinado. Reconocimiento para reconstruir país”. Cuaderno del Informe de Desarrollo Humanos Colombia 2011, Carlos Salgado, Investigador principal, Bogotá, 2012.
9 Machado, Absalón y Torres, Jorge, “El sistema agroalimentario: una visión integral de las cuestión agraria en América Latina”. CEGA-Siglo XXI Editores, Bogotá, 1987, p. 363.
10 Caicedo, Eder, “Fase de la lucha agraria y social”, en Carlos Medina Gallego, Farc-EP. Temas y problemas nacionales 1958-2008, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2009.
*Director Planeta Paz
Tres preguntas actuales acerca de cuál desarrollo rural
El desarrollo rural es el resultado de pensar y diseñar qué, cómo y quién(es) usa(n) los territorios y los recursos, acorde con un modelo que tienda a transformar las formas y las prácticas de la política que han dado lugar a la situación actual, tanto en lo económico y lo político, como en las formas de ocupación del espacio y el uso de los recursos. Entonces, ¿se pretende reproducir el esquema de islas productivas bajo un nuevo tipo de grupos gestores que controlan territorios, se suponen más eficientes y con mayor nivel de integración a dinámicas del mercado, en particular, internacional? ¿Se busca pensar sólo la integración de prácticas productivas y extractivas a una dinámica de transformación de los territorios y regiones? o ¿Se trata de pensar y diseñar una política de desarrollo rural que relacione la dotación de recursos y su manejo con la creación de condiciones de calidad vida para la sociedad, en particular para las sociedades rurales?
Si resultan positivas las dos primeras preguntas, la respuesta inmediata es la de expresar una perspectiva arbitraria del desarrollo rural, pues reproducirá las viejas prácticas, bajo nuevos parámetros, que catalizan los conflictos y empoderan a unos pocos actores. Sin embargo, hay que empezar por reconocer la necesidad de resolver la predominancia del actual esquema de operación de las actividades agrícolas, pecuarias y mineras rurales, extendidas como manchas sobre el territorio nacional.
Si la respuesta es afirmativa a la tercera pregunta, cabe pensar en un desarrollo rural que considere las dinámicas de la reorganización presente y futura actualmente existentes, pero también la ocupación y el uso de nuevos espacios y recursos, el bienestar de las poblaciones rurales y la transformación positiva de los conflictos.
Nuevos énfasis del enfoque territorial del desarrollo rural
Frank Ellis y Stephen Biggs subrayan: “Si un nuevo paradigma de desarrollo rural debe emerger, debe ser uno en el cual la agricultura asuma su lugar junto con un conjunto de otras actividades actuales y potenciales rurales y no rurales, que son importantes para la construcción de medios de subsistencia sostenibles, sin darle una preferencia excesiva a la agricultura como la única solución para la pobreza rural. Es en este sentido que la trans-sectorialidad y la diversidad multiocupacional de los medios de vida rurales deben convertirse en la piedra angular de las políticas de desarrollo rural, si se quiere que los esfuerzos por reducir la pobreza sean efectivos en el futuro” (1).
Desde otro lugar, Alexader Schejtman y Julio Berdagué entendieron el “DTR como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente a la economía del territorio a mercados dinámicos. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y concertación de los actores locales entre sí, y entre ellos y los agentes externos relevantes, y de incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y de sus beneficios” (2). Los conceptos básicos que acompañan su definición, son: 1. Terminar con la identidad rural = agropecuario. 2. Importancia de los vínculos con mercados dinámicos. 3. Innovación tecnológica. 4. Exigencias de reformas institucionales. 5. Descentralización y gobierno local. 6. Importancia de la concertación social, intersocial y público-privada. Y los criterios operativos para los programas de DTR en su propuesta son:
– La transformación productiva y el desarrollo institucional se deben abordar en forma simultánea en estos.
– Deben operar con un concepto ampliado de lo rural.
– El territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente.
– Los programas deben considerar explícitamente la heterogeneidad interterritorial.
– Deben convocar a la diversidad de agentes en el territorio.
– Han de considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida a la pobreza (vía agrícola, vía rural no agrícola, vía de la migración –y la vía de las redes de protección social).
– Requieren una compleja arquitectura institucional.
– Deben orientarse y formularse con horizontes de mediano y largo plazo.
1 Citados por IICA 2003, p. 13.
2 Ver Schejtman, Alexander y Berdagué, “Desarrollo territorial rural” . Rimisp, Santiago de Chile, borrador, julio, 2003, p. i.
Una mirada desde otro campo
Absalón Machado estimó que “una teoría del desarrollo agrícola que no esté enmarcada en una más general del desarrollo, que explique satisfactoriamente la dinámica del crecimiento y las interrelaciones económicas, sociales y políticas entre los diferentes actores del desarrollo, no puede conducir a una explicación integral de la situación que sucede en la agricultura”*. Cabe citar que la propuesta de la Mesa de Unidad Agraria (MUA), Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral, centra su enfoque en garantizar el acceso progresivo por parte de las comunidades rurales a la propiedad de la tierra, priorizar la producción de alimentos; establecer las bases de un desarrollo rural armónico, sustentable y sostenible, entre la población y el medio rural; mejorar la calidad de vida y la equidad social, y redistribuir de manera justa la tierra y los recursos del territorio, todo sobre la base de una planeación estratégica y participativa.
Este proyecto le otorga relevancia a la comunidad rural en el control que debe tener del territorio y los recursos, del cumplimiento de derechos fundamentales, en particular para las mujeres rurales y la población desplazada, la participación y la planeación del desarrollo del sector. Sin embargo, el proyecto presenta déficits similares a los del proyecto gubernamental: si bien pone énfasis en el campesinado, las mujeres rurales y los pueblos étnicos, no hace consideraciones sobre los demás actores. Sus consideraciones ambientales son precarias, no desarrolla un análisis sobre el territorio y la propuesta institucional es demasiado compleja en cuanto a mecanismos de participación.
* Machado, Absalón y Torres, Jorge “El sistema agroalimentario: una visión integral de las cuestión agraria en América Latina”. CEGA-Siglo XXI Editores, Bogotá, 1987, p. 363.
