El año 2025 se avecina, y con él entra a trámite un nuevo Presupuesto General de la Nación (PGN), en esta ocasión por $523 billones, 3,9 por ciento más que los $503,2 billones aprobados para 2024. El Estado se apropia y dispone de 30 por ciento de la riqueza generada anualmente por la sociedad. Consecuente con el Estado rentista-distribuidor que tenemos, entre sus prioridades está cumplir con los compromisos contraídos con el capital financiero, internacional y local, prolongar la política de subsidios que maquilla el empobrecimiento de un porcentaje significativo de la población, y sostener a la clase política y clientelista parasitarias y a la creciente masa burocrática, militar y policial que vive del dinero público.
El presupuesto es por sus mismas características el instrumento de manejo financiero más importante de la política fiscal, a través del cual se programa y registra el gasto público y su forma de financiación. Su análisis histórico indica con claridad su tendencia hacia una creciente concentración de la riqueza producida por el trabajo social global en las arcas del Estado o, lo mismo, por la clase política. Durante los años más recientes, de 2020 a 2025, la tendencia es a un PGN que concentra anualmente una cifra cercana al 30 por ciento de la producción del trabajo social.
Según el informe del ministro de hacienda, Ricardo Bonilla, el valor del Presupuesto General de la Nación (PGN) 2025 suma $523 billones, con ingresos estimados en $511 billones, y un crecimiento del 7,3 por ciento; mientras que los gastos ascienden a $ 523 billones y aumentan 3,9. El diferencial de $12 billones se espera obtenerlo mediante la aprobación de una ley de financiamiento, una segunda reforma tributaria de la administración del Pacto Histórico o más endeudamiento público.
La distribución de los gastos del PGN 2025 tiene como prioridades: funcionamiento $327,9 (62,7%); inversión $82,5 (15,7%); y servicio de la deuda $112,6 billones (21,6%). Mientras el gasto de funcionamiento crece 6,2 por ciento con respecto al año 2024, la deuda aumenta en 19,1, debido al creciente endeudamiento público. La consecuencia de esta presión fiscal y presupuestal se aprecia en el gasto de inversión que decrece 17,4 por ciento, un rubro clave para analizar el crecimiento de una economía y la generación de empleo formal, porque aumenta la capacidad productiva, por ampliación del capital, la ocupación de fuerza de trabajo y la incorporación de nueva tecnología que hacen, en conjunto, más eficiente el proceso productivo. Menos inversión significa menor crecimiento de la producción, más desempleo y mayor pobreza de la sociedad global.
El PGN 2025 crece 3,9 por ciento con relación al de 2024, cuyo valor ascendió a $503,2 billones; aumento que no toma en consideración el lánguido crecimiento de la economía: 0,6 por ciento en 2023 y 1,5 por ciento durante el primer semestre de 2024. La maximización de la proporción de la renta pública (recursos económicos cedidos al gobierno por trabajadores y empresarios) y su reparto entre la clase política es el propósito que une a todo el espectro de derecha, centro e izquierda.
El aumento de $308,9 a $ 327,9 billones en los gastos de funcionamiento obedece, de una parte a la nómina para el pago de la burocracia, las fuerzas militares y la policía. El total de cargos públicos suma 1.162.754 (5% del total de la fuerza de trabajo ocupada en Colombia, incluye, además, a los trabajadores de la salud, la educación y los docentes y administrativos de las universidades) y el costo anual de la nómina estatal es de $106 billones (20% del total del valor de la remuneración a los asalariados en el país, incluyendo la nómina de las transferencias). En promedio, cada puesto de trabajo del Estado obtiene ingresos 4 veces superior a cualquier empleo en el sector privado (o los salarios públicos son muy altos, en promedio, o en el sector privado son muy miserables). El grueso del gasto de funcionamiento son las transferencias, que incluye el Sistema General de Participaciones –SGP–, pensiones, aseguramiento en salud, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entre otros. Dichas transferencias representan el 75 por ciento del gasto de funcionamiento, es decir, de cada $100 pesos de funcionamiento, $75 se deben transferir, el resto se distribuye en personal (18%, sin incluir la nómina financiada con transferencias) y compra de bienes (4,7%), entre otros.
Según el ministro Bonilla, un tema importante es reconocer las inflexibilidades del presupuesto, correspondientes a gastos obligados, perentorios y constitucionales. Por ejemplo, la deuda pasa de $95 a $112 billones; SGP (1), de $70 a $82 billones; pensiones, de $55 a $ 66 billones; gastos de personal, de $55 a $60 billones (sin incluir la nómina costeada con transferencias); aseguramiento en salud, de $36 a $42 billones; vigencias futuras, de $23 a $22 billones, entre otros. La conclusión es que 92 por ciento del PGN está blindado, comprometido y genera inflexibilidad, independiente que gobierne la derecha, el centro o la izquierda. Lo que existe en Colombia es una inercia presupuestal y una Hacienda pública rentista y redistribuidora de recursos de los sectores productivos a los improductivos. Luego, advierte el ministro de Hacienda, “quienes sugieren la reducción del presupuesto están desconociendo dichos compromisos e implicaría incurrir en procedimientos inconstitucionales”.
Finalmente, la distribución sectorial indica que el primer sector al que se le asigna buena parte del presupuesto es al pago de la deuda pública, $112,6 billones (crece 19,1%), seguido de educación, $79 billones (crece 12%), salud $67 (9%), defensa, $61 billones (13%), trabajo, $53 billones (crece 20% por el pago de pensiones) y hacienda, $33 billones (-36%), según el orden de montos asignados. En síntesis, es un presupuesto ajustado a los compromisos del Gobierno, a la estructura blindada del presupuesto, así como las respectivas normas fiscales.
Evolución histórica del PGN
Durante el último siglo, el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones registra una transformación estructural en cuanto al orden de prioridades funcionales del Estado. Hasta la crisis deflacionista de la década de 1970, el enfoque dominante fue “desarrollista” y su núcleo el “beneficio” (crecimiento y acumulación). Desde entonces, la orientación “distribuidora-rentista” guía el gasto público, encauzado por el principio de “justicia” (rentas, transferencias, subsidios y asistencialismo); función que la Constitución Política de 1991 hizo más radical e inflexible.
Los fines sociales democráticamente aceptados en los Estados modernos exigen un complejo equilibrio entre los diversos objetivos sociales, económicos, políticos y ambientales: asignación de recursos con eficiencia y eficacia, el pleno empleo, la erradicación de la pobreza, la máxima satisfacción y bienestar de la población, un ingreso nacional elevado y su distribución más igualitaria y sostenible. La función de distribución, sin una contraparte que promueva el desarrollo sostenible y el empleo productivo, implica un trasvase gradual y continuo de recursos económicos de grupos productivos a improductivos. Asimetría que, de una parte, reduce el ingreso de quienes generan valor agregado o riqueza y, de otra, ralentiza la economía. Mediante transferencias monetarias directas para subsidiar el consumo, el gobierno logra apartar transitoriamente a una pequeña parte de la población de su condición de pobreza (maquillaje de la pobreza), pero a costa de reducir o debilitar la capacidad sistémica de desarrollo y afectar negativamente el bienestar del conjunto de la sociedad.
Ingresos históricos de la Hacienda Pública
El Proyecto de Ley del PGN para la vigencia fiscal 2025, según el Gobierno, busca avanzar en el tránsito de un modelo económico extractivista a uno productivo con justicia social y justicia ambiental. Se prioriza, al decir oficial, la inversión social en educación y salud, así como aquellas destinadas a descarbonizar la economía e impulsar una transición energética justa, con énfasis en sectores como la agricultura, la industria y el turismo. El proyecto de ley de financiamiento está diseñado para garantizar los recursos requeridos para impulsar la reactivación económica; “[…] en armonía con el programa de gobierno y el Plan Nacional de Desarrollo”(2). ¿De dónde provendrán los recursos demandados por la Hacienda Pública?, es el interrogante que debe despejar el Gobierno.
Una primera pista en tal sentido indica que del total de $523 billones que suma el proyecto del PGN/2025, $495,7 billones se financiarán con recursos de la Nación (94,8%) y $27,3 billones con ingresos propios de los establecimientos públicos nacionales (5,2%). Del monto total, $12 billones son contingentes (2,3%): están sujetos a la aprobación de un proyecto de ley de financiamiento que el gobierno nacional presentará a consideración del Congreso de la República.
En el PGN, los ingresos se dividen en ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) y los recursos de capital (gráfico 1).
Los ingresos corrientes corresponden a los recursos que percibe el Estado en desarrollo de lo establecido en las disposiciones legales, por concepto de ingresos tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios son recursos que percibe el Estado sin contraprestación directa alguna, fijados en virtud de norma legal, son ingresos que se caracterizan por tener carácter obligatorio, ser generales y en caso de ser necesario pueden exigirse coactivamente.
Los ingresos corrientes tributarios pueden ser de dos clases: impuestos directos o impuestos indirectos. Los impuestos directos consultan la capacidad de pago del contribuyente y recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas; se caracterizan por no ser trasladables a otros actores de la economía.
Por su parte, los ingresos tributarios indirectos están relacionados con los impuestos sobre las ventas, el consumo y el gravamen a los movimientos financieros. Los ingresos No tributarios se originan por la prestación de un servicio público, la explotación de bienes o la participación en los beneficios de bienes o servicios, transferencias y demás recursos que ingresen periódicamente al presupuesto estatal, pero que no corresponden a impuestos; en esta categoría encontramos las contribuciones, tasas, multas, uso de recursos naturales, las transferencias corrientes y los ingresos de los establecimientos públicos. A su vez, los recursos de capital corresponden principalmente a los créditos externos e internos.
Durante el periodo 1950-2025, los ingresos tributarios participan en promedio con 64,9 por ciento de las rentas del Estado, los ingresos No tributarios aportan el 9,4 y los recursos de capital contribuyen con 25,7 por ciento. Al comparar los ingresos y gastos, históricamente la Hacienda Pública es deficitaria (los gastos superan los ingresos); en estos 76 años analizados, el déficit es estructural en un 2,8 por ciento relativo al PIB (Ver recuadro La evidencia histórica).
Gastos históricos de la Hacienda Pública
El presupuesto de gastos se compone de los ocasionados por funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de funcionamiento son necesarios para el normal ejercicio de las funciones del Estado; hacen parte de éstos los servicios personales (burocracia y fuerzas represivas), gastos generales y transferencias(3).
Durante el período 1950-2025, el promedio anual de participación de los gastos de funcionamiento en el PGN es de 60,9 por ciento; el servicio a la deuda pública registra una media de 11,9 y los gastos de inversión 27,2 (gráfico 2).
El gasto más estructural, sin alteraciones significativas es el de funcionamiento en cuanto registra un coeficiente de variación (CV: proporcionalidad de la desviación estándar respecto al promedio) de 12,9 por ciento; las dispersiones de los valores más altas y significativas, corresponden a la inversión (CV: 42,7%) y servicio a la deuda (CV: 78,3%). El rango de variación es de 35,8 puntos porcentuales en el caso de los gastos de funcionamiento (el mínimo es de 35,8% en el año 1975; el máximo 74,9% en 1994; para el año 2025 representan el 62,7%); el servicio de la deuda pública presenta un rango de 36,1 puntos porcentuales (mínimo: 0,7% en 1950; máximo: 36,8% en 2005); el gasto de inversión tiene un rango de 51,4 puntos porcentuales (mínimo: 5,8% en 2004; máximo 57,2% en 1975). En resumen, el Estado colombiano, de una parte, tiende a configurarse con el tiempo en una inmensa y pesada maquina burocrática-militar-policial al servicio de la clase política, la corrupción y el clientelismo, con unos gastos de funcionamiento en crecimiento continuo que absorben dos terceras partes del PGN; de otra, los gastos de inversión caen desde mediados de la década de 1970 y el endeudamiento público se torna desmesurado reflejando un Estado frágil, inestable y derrochador que gasta por encima de sus capacidades.
El crecimiento promedio anual del PIB colombiano durante el período 1950-2025 es de 4,0 por ciento con una dispersión de 65,6 por ciento lo que refleja una significativa inestabilidad. Hasta el año 1978, la media de crecimiento del PIB fue de 5,0 por ciento anual; en el lapso de 1979 a 2025, el promedio cae a 3,5 por ciento (tasa mínima de crecimiento aceptable del PIB en cualquier economía capitalista). La crisis financiera de 2007-2008 (crisis económica global aun en curso) fue la más grave desde la Gran Depresión (1929); sus repercusiones contagiaron al sistema financiero internacional y a las economías nacionales, aun sin lograr su recuperación; en Colombia, durante el período 2009-2025 el crecimiento de la economía desciende una vez más a 3,1 por ciento promedio anual.
Según el “Mensaje Presidencial” que acompaña el proyecto del PGN 2025: “Los resultados de la economía colombiana antes de la pandemia revelan un agotamiento de la actividad económica donde se observa que la economía no crecía sostenidamente desde 2011 y el ciclo reflejaba una tendencia decreciente. A la economía colombiana le ocurrió lo mismo que a la mayoría de países, no lograron superar la crisis de 2008-2009 y por esa razón la década previa a la pandemia se caracterizó por un bajo y lento crecimiento. Estos resultados indican que desde antes de la pandemia ya se evidenciaba una desaceleración paulatina con serios problemas para la creación de empleo”. Además, esta tendencia tiene consecuencias directas en las finanzas públicas, en cuanto la base material del Estado está directamente vinculada a la acumulación capitalista.
Este comportamiento estructural refleja una situación disruptiva del Estado colombiano: productivo, acumulativo y desarrollista hasta la década de 1970 y redistribuidor, rentista e improductivo desde finales de la década de 1970 hasta la actualidad. El crecimiento de la economía nacional durante los 76 años analizados se encuentra positiva y significativamente correlacionada con los gastos de inversión (0,33) y negativamente con los gastos de funcionamiento (-0,32) y los gastos de servicio a la deuda pública (-0,14). A la vez, la inversión está significativamente correlacionada, de manera negativa, con los gastos de funcionamiento (-0,61) y los pagos del servicio de la deuda del Estado (-0,74).
Naturaleza y funciones del Estado
Afirma el presidente Gustavo Petro que la composición del gasto del PGN 2025 está orientada hacia el cumplimiento de los objetivos y metas del Programa de Gobierno y del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (Ley 2294 de 2023).
El Estado y la política son formas sociales, es decir, modos determinados de mediar las relaciones sociales. La política suele ser definida como el conjunto de decisiones y medidas tomadas por determinados grupos que detentan el poder, en pos de organizar la sociedad (régimen político) y la economía (régimen económico). En las sociedades burguesas-capitalistas la explotación económica y el poder político son abordados por separado, como si la una no tuviera que ver con la otra. El análisis funcional del PGN articula orgánicamente las dimensiones política y económica del Estado, el cual consiste en la búsqueda de la explicación dinámica de un patrón de conductas, sentidos y significados de la praxis, asignación de recursos, objetivos buscados e intereses determinantes.
Teniendo en cuenta estas precisiones, veamos el gasto público en Colombia durante el período 1947-2025 a partir de las seis funciones principales que ejerce el Estado (gráfico 3).
Los medios para el desempeño de las funciones del Estado provienen del producto del trabajo social global anual y de la acumulación, independientemente de las fuentes de financiamiento (impuestos, contribuciones a la seguridad social, recursos de capital u otros). Se utiliza para ello una parte del valor social productivo, de modo que disminuye la masa de plusvalor y, en consecuencia reduce la acumulación y la tasa de crecimiento del PIB. La participación del total de gastos del Estado en relación al PIB registra un valor promedio de 16,8 por ciento durante el período 1947-2025; la variabilidad de esta apropiación estatal es turbulenta y ascendente: el coeficiente de variación es de 46,5 por ciento; el rango es de 25,6 puntos porcentuales, el valor mínimo es de 5,4 por ciento en el año 1947 y el máximo de 31,0 en 2020.
Esta tendencia a la concentración en las arcas del Estado de la riqueza social que se crea cada año está positiva y significativamente correlacionada con dos funciones: la servidumbre financiera, con un coeficiente de correlación de 0,85 y la protección y reproducción de la fuerza laboral cuyo coeficiente tiene un valor de 0,42. Con las otras 4 funciones que cumple el estado, el valor del coeficiente de correlación aunque también es significativo es de signo negativo.
Al pensar en la realidad de la deuda –si ella no se contrae para inversión del aparato productivo–, no es posible ocultar los horribles efectos de empobrecimiento y explotación que la misma provoca en el cuerpo de la sociedad. Adicionalmente, la baja productividad y el débil crecimiento de la economía, resultado, en buena medida de la ausencia de un parque industrial poderoso y de una fuerza de trabajo productiva, de la mano con un modelo agrario impulsado por un campesinado beneficiario de una efectiva reforma agraria integral, así como un cuerpo social impulsado por la convicción de un modelo social justo, sostenible y soberano, provocan que una cada vez mayor proporción de la población tenga que sobrevivir del asistencialismo estatal.
Es un proceder que no es casual, es parte de sus funciones centrales. El Estado no solo evita la destrucción de la fuerza de trabajo, sino que, como Estado social, también garantiza su reproducción, en tanto que esta no es posible solamente por medio de la remuneración salarial negociada entre el trabajador y el capitalista. Pese a ello, la población que vive en condiciones de pobreza, los improductivos, los informales y los desempleados tienden a ser mayoría en las sociedades capitalistas; en consecuencia, la exigencia actual de “justicia social” y redistribución tiende a confiscar los ingresos del sector productivo y desviarlos “social y políticamente” al sector improductivo. En materia fiscal la inversión en bienestar social, con esquemas impositivos más progresivos, permite reducir la desigualdad, aunque no afecta estructuralmente la injusticia y la concentración de la riqueza. No obstante, el Estado social y democrático de derecho se va convirtiendo en una presión extraeconómica, rentista e intenta gravar a la economía productiva capitalista para subsidiar creciente y crónicamente a grupos improductivos.
De acuerdo con “El marco fiscal de mediano plazo 2024” publicado por el actual Ministerio de Hacienda, la estrategia fiscal del gobierno nacional sigue cuatro principios esenciales: i) la necesidad de financiar reformas y programas sociales y económicos para alcanzar una mayor justicia social; ii) el compromiso con la sostenibilidad de la deuda y de las finanzas públicas; iii) el cumplimiento estricto de la Regla Fiscal; y iv) la preservación de la estabilidad macroeconómica.
Son unos propósitos que no están por fuera de la dinámica que rige la economía capitalista mundial, sometida a la hegemonía del sector financiero, como es reconocido por los estudiosos de la economía y de la política. Como parte de ello, en los países que abrazaron la globalización neoliberal, la política fiscal está dominada por un objetivo básico: desviar recursos hacia la esfera financiera.
Se trata de un proceder que declina la soberanía nacional, en el sentido más amplio y moderno de la palabra, y la lleva a la servidumbre, un tipo de relación social mediante la cual una persona o entidad queda completamente sometida a otra, o entregada a su servicio. En ese actuar, el gasto público en Colombia tiende hacia la servidumbre respecto al capital financiero. En la estructura del Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del PGN del período 1947-2025, la servidumbre financiera registra una concentración media anual de 13,3 por ciento y un coeficiente de variación de 88,1 por ciento; el rango de variación es de 40 puntos porcentuales (el valor mínimo es de 0,7% en 1950 y el máximo de 40,6% en 2001). Para 2025 concentra el 21,0 por ciento del PGN. La gestión fiscal del gobierno debe examinarse en un contexto financiero adverso y de relación de sometimiento.
La función “Mediación relaciones sociales (Estado-Política-sociedad)” se apropia, en el promedio anual, de 19,6 por ciento del gasto; esta participación es estructural en cuanto la variación de los registros históricos es de 3,1 por ciento. El rango de variación del gasto en las funciones Estado-política es de 30,5 puntos porcentuales con un valor mínimo de 9,4 por ciento en el año 2017 y un máximo de 39,9 en 1992. Para 2025 apropia el 10,5 por ciento del PGN.
La función “Regulación, control y defensa del orden social” concentra, en promedio, el 20,9 por ciento del gasto público; el coeficiente de variación es de 25,3 por ciento. El rango de variación de esta función estatal es de 25,2 por ciento; el valor mínimo es de 19,1 puntos porcentuales, con un mínimo de 14,8 por ciento en el año 2007 y un máximo de 33,9 en 1953 (durante el período histórico de la gran “Violencia”). En 2025, las cuentas presupuestales agrupadas en “Regulación, control y defensa del orden social” condensan el 17,4 por ciento del PGN.
El apalancamiento de la acumulación y reproducción capitalista por parte del gasto público viene decayendo en Colombia, en la medida que se cambió el paradigma funcional del Estado de un modelo desarrollista a otro redistribuidor-rentista. Esta función registra una participación anual promedio de 13,8 por ciento durante el período 1947-2025; el coeficiente de variación es de 60,9 por ciento. El rango de variación es de 30,7 puntos porcentuales; el valor mínimo es de 3,8 por ciento en el año 2003 y el máximo de 34,4 en 1957. Para 2025 apropia el 7,0 por ciento del PGN.
La función “Protección y reproducción de la fuerza laboral” concentra la porción más grande del PGN, en los 79 años estudiados la apropiación media anual es de 32 por ciento, y la dispersión alcanza al 33,9. El rango de variación de los gastos en esta función es de 37,3 puntos porcentuales; el valor mínimo es de 9,8 por ciento en el año 1947 y el máximo de 47,1 en 1974. Para 2025 apropia el 43,5 por ciento del PGN.
El “Mensaje Presidencial” del PGN 2025 argumenta que“Colombia depende en gran medida de las actividades de la economía extractiva, lo que aumenta la vulnerabilidad frente al cambio climático y al estancamiento económico. Se necesita poner en marcha acciones para las transiciones, así como programas para la reactivación económica, productiva y de empleo, alineados, por supuesto, con la transición energética justa y la transformación productiva, donde se impulsen las fuentes de energía renovables y se reduzca la dependencia del petróleo y del carbón”. Esta es la historia que caracteriza la economía del país, por tanto, la función “Regulación metabólica y sostenibilidad ecológica” es marginal en la estructura de gasto del PGN. El valor promedio anual de participación es de solo 0,4 por ciento durante el período 1947-2025; el coeficiente de variación es de 119,1 por ciento; el rango de variación es de 2,8 puntos porcentuales con un mínimo de 0,1 por ciento durante los años 1972 a 1990 y un máximo de 2,9 en 1947. Para 2025 apropia el 0,6 por ciento del PGN.
En la presentación del PGN en consideración, el Presidente de la República afirma que “El Gobierno nacional afronta importantes limitaciones en el espacio fiscal, lo que dificulta el aumento de la inversión pública requerida para elevar la productividad y el PIB potencial. Somos conscientes de la necesidad de mantener la deuda pública y el déficit fiscal en una trayectoria sostenible”.
Tenemos así, por tanto, pese a tratarse de un gobierno que se asume y proyecta como del cambio, que el PGN 2025 no da cuenta de ello, de ahí que no registra ninguna disrupción respecto a la tendencia histórica; la fuerza que se impone es la inercia de los regímenes político y económico, además del blindaje del PGN que debido a los gastos obligados, perentorios y constitucionales le genera una rígida inflexibilidad al PGN, reproduciendo conservadoramente el “statu quo”, esto es, el conjunto de condiciones políticas y económicas que prevalecen en la historia de la sociedad colombiana.
La evidencia histórica
La constatación empírica y las tendencias histórica y coyuntural presentan los siguientes resultados:
En probabilidad y estadística, la correlación indica la fuerza y la dirección de una relación lineal y la proporcionalidad entre dos variables estadísticas. El coeficiente de correlación puede tomar un rango de valores de +1 a -1; un valor de 0 indica que no hay asociación entre las dos variables. La relación más significativa y la correlación positiva del balance fiscal del Sector público no financiero (SPNF) están asociadas a los ingresos tributarios (0,46). Entre los ingresos tributarios y los recursos de capital la correlación es significativamente negativa: cuando bajan los ingresos tributarios el endeudamiento público aumenta y viceversa (-0,86). La relación entre los ingresos tributarios y los no tributarios es significativa y negativa (-0,50).
El Estado tiende a aumentar los gastos públicos por encima de las capacidades de la sociedad. Las finanzas públicas muestran un creciente empobrecimiento del país en los 76 años analizados. Si bien el déficit fiscal registra un promedio histórico de -2,8 por ciento en comparación al PIB, la dispersión de los datos es muy alta: el coeficiente de variación que relaciona la variación estándar y la media presenta un valor de -76 por ciento. El rango de variación es de 8,7 puntos porcentuales. El balance fiscal del Sector público no financiero (Spnf) es crecientemente deficitario: el máximo superávit se presentó en el año 1950 cuando los ingresos superaron a los gastos en una cifra equivalente al 0,9 por ciento del PIB; el mínimo refleja un desbordado déficit de -7,8 por ciento respecto al PIB en el año 2020. Durante los años de pandemia y los de pos pandemia, el déficit fiscal del Spnf respecto al PIB registra un valor promedio de -5,5 por ciento. Durante el gobierno del Pacto Histórico, el déficit de la hacienda pública es creciente en proporción del PIB: -2,7 por ciento en 2023 y -4,9 en 2024; para el año 2025 el desbalance se estima en -4,6. En 2024, el Gobierno tuvo que recortar $20 billones del proyecto de Presupuesto General de la Nación por las presiones fiscales que atraviesa el país. Para 2025 reina la incertidumbre sobre el desfinanciamiento estructural del PGN y la capacidad de gestión del Gobierno.
Si bien la fuente tributaria es la que proporcionalmente más contribuye a la Hacienda Pública, su participación relativa en la estructura de ingresos públicos es descendente. Con una participación media de 64,9 por ciento durante 1950-2025, la dispersión no es muy alta: el coeficiente de variación es de 20,3 por ciento; el rango de variación es de 50,1 puntos porcentuales. La máxima contribución de los ingresos tributarios es de 89,7 por ciento en el año 1976; la mínima es de 39,6 en 2001. En el PGN 2025, los ingresos tributarios representan el 60,5 del total.
Los ingresos no tributarios son los que menos contribuyen proporcionalmente a la Hacienda Pública y registran un comportamiento altamente inestable. El valor promedio es de 9,4 por ciento; el coeficiente de variación es de 73,3 por ciento. El rango de variación es de 35,4 puntos porcentuales; la contribución máxima es de 37,5 por ciento en el año 1999 y el mínimo de 2,1 en 1998. Durante la administración Petro, en los años 2022-2025, el promedio de aporte de los ingresos no tributarios es de 9,5 por ciento.
La fragilidad financiera del Estado colombiano queda en evidencia ante el creciente endeudamiento público. En el año 1950, los recursos de capital contribuían con el 13,8 por ciento de los ingresos de la Hacienda Pública; en el PGN 2025 representan el 29,8. Durante el período 1950-2025, la fuente de ingresos proveniente de los recursos de capital presenta un valor promedio de 25,7 por ciento con una dispersión histórica de 44,5 por ciento. El rango de variación es de 50,4 puntos porcentuales, un valor mínimo de 1,2 por ciento en el año 1957 y un máximo de 51,6 en 1995.
En resumen, durante los últimos 76 años la historia fiscal de Colombia muestra una tendencia estructural hacia una mayor fragilidad, déficit creciente y dependencia del endeudamiento público. A partir de la Constitución de 1991 se hizo tradición de los gobiernos de cualquier tendencia política hacer nuevas reformas tributarias con una periodicidad bianual. El Gobierno del Pacto Histórico no es la excepción, en 2022 realizó su primera reforma tributaria y en el segundo semestre de 2024 presentará el proyecto de la nueva reforma tributaria buscando equilibrar, en parte, el desbalance del PGN 2025 por $12 billones.
Las finanzas públicas se posicionan como una de las principales fuentes de vulnerabilidad macroeconómica de mediano plazo. Para el año 2024, se estima el déficit fiscal en 4,9 por ciento del PIB, mientras solo mejoraría a 4,6 por ciento del PIB en 2025.
Una nueva reforma tributaria no es una buena noticia para una economía estancada desde hace tres años. La administración nacional le presentará al Legislativo una ley de financiamiento, que es una suerte de reforma tributaria, pero más acotada para financiar el PGN 2025. Es sabido que una ley de financiamiento no es conveniente en una economía con bajo crecimiento.
El proyecto de PGN 2025 que presentó el Gobierno al Congreso en el mes de julio supone un aumento exagerado de los ingresos tributarios, muy por encima de los que se habían incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo publicado en junio de 2024. Los analistas señalan que hay que frenar ya esa tendencia inconveniente, e irresponsable, de aumentar cada dos años los impuestos para tratar de alcanzar las ambiciones de gasto de los gobiernos. En efecto, el PGN 2025 contempla ingresos tributarios por valor de $316,5 billones, cifra superior en 22 por ciento a los que el gobierno espera recaudar en 2024, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp). Con ello la carga tributaria pasaría de 15,4 por ciento del PIB en 2024 a 17,7 en 2025. También hay acuerdo entre los gremios económicos y la sociedad en general que en este momento, después de las reformas tributarias de 2021 y 2022, se puede estar seguro de que ni los hogares ni los emprendedores, ni las empresas pequeñas y medianas, ni las grandes empresas tienen como transferirle más recursos al Estado. El Estado va a tener que ajustarse a los recursos que tiene, sentenció Bruce Mac Master, líder gremial de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (Andi).
1. El Sistema General de Participaciones – SGP- son los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales, por mandato de los artículos 356 y 357 Constitucionales, con el objetivo de satisfacer necesidades básicas en educación, salud y agua potable y saneamiento básico, principalmente
2. PGN 2025: Mensaje Presidencial, p.p. 2-3.
3. Las transferencias, son todos los egresos de presupuesto general a favor de personas naturales, jurídicas o instituciones con fines específicos. Los gastos del servicio de la deuda son los recursos provisionados en el presupuesto de gastos de cada vigencia fiscal para atender el pago de la deuda que asume la nación con la banca multilateral y la comercial. Los gastos de inversión son las erogaciones, susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable, también corresponde a aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
* Economista y filósofo. Integrante del comité editorial de los periódicos Le Monde diplomatique edición Colombia y desdeabajo.
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