Abecé de la paz total en Colombia

Del centro a los territorios 

Por Alejo Vargas Velásquez y Mauricio Jaramillo Jassir*

Una de las políticas más emblemáticas del gobierno de Gustavo Petro y Francia Márquez consiste en la denominada paz total, una ambiciosa estrategia para alcanzar el ideal pactado según la Constitución del 91, cuyo espíritu se fue extraviando con el paso de los años.

El reto para el primer gobierno progresista de la historia es de la mayor complejidad, por eso el artículo propone una lectura de la propuesta desde algunos de sus ejes fundamentales como la humanización del conflicto, la creación de zonas de paz, el nuevo enfoque sobre las drogas y la reconfiguración de roles para la Fuerza Pública. Se trata de entender una de las trasformaciones más significativas de la política de paz, seguridad y defensa de las últimas décadas, y la apuesta por concretar, de una vez por todas, la paz como fin esencial del Estado.  

La paz total ha sido planteada por el gobierno actual como la realización de la promesa constitucional del 91, cuando se le elevó a uno de los “fines esenciales del Estado” en el artículo 22 de la misma. Sin embargo, en los años posteriores y, en particular, desde comienzos de siglo, ese objetivo se fue extraviando y la doctrina de seguridad colombiana se fue superponiendo a los derechos humanos, dejando en el ambiente la sensación de que la política de defensa nacional era incompatible con determinadas garantías individuales, sociales y colectivas. 

En esta lógica, entre 2002 y 2010 hizo carrera el argumento de que la presencia del Estado significaba la ubicación de estaciones de policía a lo largo y ancho del territorio, equiparando control con presencia. Mientras el primero asume que el Estado no es solamente la fuerza pública, sino el conjunto de instituciones en materia de justicia, salud y educación, entre otras, la segunda alude al patrullaje en manos de la Fuerza Pública, que, aunque psicológicamente genere la sensación de protección, en el fondo no resuelve la inseguridad y pospone las salidas de fondo.

Un proceder contrario a las lecciones dejadas por los diferentes procesos de paz con las guerrillas, de los cuales quedó, entre muchas enseñanzas, que la inseguridad también se explica por causas sociales, y aunque el esfuerzo armado y la recuperación del monopolio de la violencia sean indispensables, también es necesario ampliar el concepto de seguridad nacional a una versión más integral y multidimensional, hasta llegar a la versión que el actual gobierno reivindica: la humana.

En virtud de esa concepción que pone a los derechos humanos en el centro de la seguridad y la defensa, surgió el concepto de paz total que se apoya en varios pilares que podrían resumirse en: la humanización y desescalamiento del conflicto y sus múltiples manifestaciones; la negociación de paz con todos los grupos armados, claro está diferenciada a partir de estructuras, fines y trayectorias; nuevos roles para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional incluyendo su reforma y cambio doctrinal; la creación de zonas de paz con enfoques diferenciados y donde primará la idea de que solamente la inversión social puede remediar la violencia estructural; y, la transferencia de competencias y responsabilidades a gobiernos subnacionales para tramitar la paz. Sin embargo, hay por el momento un vacío y es la carencia pública de un documento de política que recoja lo anterior.

Como consecuencia de todo ello podemos extender para el debate nacional que la paz total conlleva por lo menos seis grandes ejes: 1) reiniciar las conversaciones con la insurgencia del Eln, donde quedaron al final del gobierno de Juan Manuel Santos; 2) la implementación integral del Acuerdo con las Farc con todos sus componentes; 3) iniciar unas conversaciones con las denominadas disidencias de las extintas Farc –o con algunos sectores de ellas– para buscar que logren reincorporarse al Acuerdo de La Habana; 4) ofrecer a los grupos de crimen organizado su ‘acogimiento’ o ‘sometimiento’ a la justicia, a cambio de lo que podríamos denominar un ‘tratamiento penal benigno’, incluida la posibilidad de la no extradición; 5) colocar la estrategia del diálogo como central en el manejo y la resolución de la conflictividad social; 6) una nueva política internacional de relaciones amistosas con todos los países, especialmente los de la región latinoamericana.

Un procecer que implica, además, una articulación de la paz total con la Política de Seguridad y Defensa, basada ahora en el concepto de Seguridad Humana, que significa colocar en el centro de la administración nacional la garantía de la vida de los seres humanos y el goce pleno de sus derechos, implementando para que así sea, políticas sociales que apunten a disminuir los graves desequilibrios sociales.

Humanización y desescalamiento

El abandono de los Acuerdos de La Habana por parte del gobierno anterior tuvo un impacto sensible en la seguridad y en algunas zonas, el vacío de poder dejado por la exguerrilla de las Farc significó un recrudecimiento de la violencia. El número de masacres se disparó entre 2018 y 2020 en un 175 por ciento, de acuerdo con un informe multipartidista que un grupo de senadores presentó al Congreso en 2021.

En determinados departamentos como Antioquia, Cauca, Nariño, Valle del Cauca y cerca de la frontera con Venezuela en la zona del Catatumbo, las cifras de violencia han sido alarmantes. En marzo de 2022, la representante de la Alta Comisionada para los derechos humanos, Juliette de Riveros, advirtió que el país había vuelto a las cifras de 2014, es decir, a la situación anterior a la firma del acuerdo final de paz.

La situación de violencia requiere cuanto antes –mientras se logre un acuerdo definitivo de desmovilización o sometimiento a la justicia– reducir la violencia y proteger a la población civil, lo que demanda la aplicación inmediata del Derecho Internacional Humanitario, siguiendo los compromisos que se ratificaron a mediados de los 90, relativos a los Convenios de Ginebra y el Protocolo Adicional de 1977 para conflictos armados no internacionales sobre la protección de civiles.

En paralelo, urgen medidas para proteger a la población, reducir el fenómeno del desplazamiento, y atajar el recrudecimiento de la violencia de acuerdo a parámetros humanitarios. Un caso emblemático que contribuye a este propósito son las Meses Humanitarias implementadas en los últimos años en estos territorios y desde las que han surgido propuestas de construcción de paz desde la propia comunidad. Perspectiva que refleja una lógica compatible con la idea del gobierno nacional de asumir como vinculante lo que se decida en las regiones. Dicho de otro modo, en este desescalamiento o en la denominada humanización del conflicto, es imprescindible profundizar el proceso de la descentralización consagrado en la Constitución del 91 pero ralentizado a través de contrarreformas en los años posteriores.            

Zonas de paz y territorios como sujetos activos del proceso   

Con la ley de orden público que modifica y prorroga la 418 de 1997 la administración de Gustavo Petro y Francia Márquez buscará la construcción de paz desde lo local, por eso se contemplan los “diálogos sociales humanitarios” que otorgan la posibilidad a mandatarios locales de negociar condiciones para aliviar la situación humanitaria. 

También se pretende consolidar un fondo para la paz entre ministerios, entendible como una apuesta por transversalizar la paz, que no haya ninguna cartera al margen, y con el objeto de integrar esfuerzos y que no se entienda que la responsabilidad es exclusiva del comisionado de paz o de quienes participan directamente de la negociación.

Para apoyar esta labor en los territorios se tiene previsto el trabajo de “comisionados de paz regionales” que tienen el deber de adelantar el tema en las zonas donde la violencia es más intensa. Este abordaje complementa los esfuerzos consignados en el acuerdo de paz con las Farc en el que se incluyeron enfoques diferenciados según criterios étnicos, de género o territoriales, esto último como sucedió con la creación de los 16 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial que cubren 36 por ciento del total territorio nacional. 

Lo anterior parte de una resignificación del servicio militar obligatorio, que sería reemplazado por una labor social que cambiaría drásticamente la relación de los jóvenes con el Estado. Una de las motivaciones con el servicio militar consistía en generar un sentido de pertenencia hacia las Fuerzas Militares y de Policía, al tiempo que se prestaba un servicio al país. Sin embargo, ese propósito se fue pervirtiendo y su prestación se convirtió en responsabilidad eximida para las elites. Para la construcción de una relación más dinámica entre sociedad y Fuerzas Pública existen otros escenarios. Por eso, se propone recrear el vínculo entre jóvenes y Estado con un servicio social vinculado a la paz, la defensa del medio ambiente o el trabajo con víctimas.      

Negociación con grupos armados

Un primer campo de la política de paz total es retomar las conversaciones con el Eln. Esto que aparentemente sería lo más sencillo, conlleva grandes complejidades operativas y políticas. Dentro de las primeras, una vez dada la reunión en La Habana, presididas por el Canciller y el Alto Comisionado para la Paz, en la cual el gobierno reconoce la legitimidad de la ‘Delegación de Paz’ y hace esa especie de ‘desagravio’ al gobierno cubano, se pone al orden del día aplicar los Protocolos pactados y por consiguiente seguramente el Eln planteara la necesidad de traer la Delegación de Paz a que se reúnan con sus mandos, reciban nuevas instrucciones, probablemente se recomponga en su composición y una vez dado lo anterior se proceda a revisar los aspectos procedimentales y de contenido para iniciar la nueva fase de conversaciones.

Un proceder que conlleva aspectos como la(s) sede(s) –han hablado de la posibilidad de tres sede alternas, Cuba, España y Chile–, la dinámica misma de las jornadas de conversaciones y los aspectos metodológicos, especialmente cuando parece existir descontento con el modelo de negociación total expresado en la frase ‘nada está acordado hasta que todo no esté acordado’ y quizá algunos estarían pensando en un modelo de negociaciones parciales sucesivas ‘punto sobre el cual haya acuerdo se firma y se inicia la implementación del mismo’ y se continua conversando sobre los subsiguientes.

Pero probablemente el aspecto más complejo es que el Eln tome internamente su decisión de avanzar hacia un proceso cierto de negociación tendiente a la dejación de sus armas, lo cual implicaría, como consecuencia lógica, darle un mandato a su Delegación de Paz que le permita ir más allá de diálogos exploratorios y asumir compromisos ciertos en la dirección de progresivamente dejar las armas.

El segundo campo complejo conlleva las conversaciones con las denominadas disidencias de las extintas Farc, porque es evidente que allí se requiere, como precondición, una definición acerca de con qué grupos de los muchos que se reclaman efectivamente se harían dichas conversaciones y esa ya es una tarea compleja; aclarado lo cual procede precisar qué tipo de conversaciones se realizarían, porque pareciera evidente que se trataría de conversaciones orientadas a lograr la aceptación de dichos grupos del Acuerdo de Paz del Teatro Colón, con eventuales ajustes del mismo, pero claramente no sería volver a iniciar una nueva negociación.

En ambos campos será fundamental que el Gobierno designe los equipos negociadores y defina claramente los mandatos de los mismos y cuál sería la cabeza orientadora, el Alto Comisionado para la Paz, los jefes de cada Delegación de Paz, etcétera.

Por último, queda el campo de los grupos de crimen organizado frente a los cuales habrá que definir las condiciones para su ingreso al proceso de ‘acogimiento’ o ‘sometimiento’ a la justicia y cuál o cuáles entidad(es) del Estado serían la(s) encargada(s) de adelantar esta tarea y cuáles los procedimientos a seguir. Un ámbito aún incierto, aunque existen opciones ensayadas en el pasado reciente que podrían ser puntos de partida.

Nuevos roles para las FF.MM. y la Policía

En este campo y como complemento necesario de la denominada paz total, es necesario precisar, dentro del amplio concepto de Seguridad Humana planteado por el Gobierno, los lineamientos precisos de una política de seguridad –seguramente con énfasis en seguridad regional y seguridad ciudadana–, que precise la tarea de ambas instituciones, en cuáles de las mismas debe haber complementación y en cuáles no y especialmente el rol de cuerpos especializados –carabineros y el cuerpo que remplace al Esmad en Policía y Fuerzas Especiales en las Fuerzas Armadas– que sirvan como elemento de control y presión en los territorios –lo que algunos denominan el ‘garrote’ complementario de la ‘zanahoria’– y sobre aquellos grupos que sean renuentes a cualquier política de diálogo con el gobierno y a dejar de producir hechos de violencia, lo cual es probable se de en varias regiones del país. Es factible que en próximas semanas se conozca un documento de política en ese sentido.

Nuevo enfoque de drogas

Uno de los ejes centrales de la denominada paz total es un nuevo enfoque de la política de sustitución de cultivos ilícitos –esto tiene íntima relación con asumir la implementación integral del Acuerdo de La Habana con las extintas Farc y, por supuesto, retomar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos–, colocando el énfasis en la sustitución voluntaria y concertada con las comunidades acompañado de programas de desarrollo alternativo y eliminando completamente el uso del glifosato, así como dándole un tratamiento diferenciado al uso de la extradición –sólo para aquellos que no cooperen con la terminación del negocio del narcotráfico–, pero en este campo todavía hay puntos no claros, como por ejemplo si el Gobierno va a comprar la hoja de coca a los campesinos productores, transitoriamente, y estimular usos alternativos de la misma, etcétera.

No hay duda que es fundamental que tengamos pronto los colombianos un documento de política acerca de la paz total, no solamente medidas jurídicas como la prolongación de la ley 418 y la ley de ‘sometimiento’ o ‘acogimiento’ de grupos criminales, porque de esa manera habrá una ‘hoja de ruta’ clara acerca de los objetivos y la evolución de esta política pública.

La paz ha sido un ideal esquivo y de difícil concreción para Colombia. No obstante, parece un momento inmejorable habida cuenta la voluntad de cambio expresada en las urnas y la demostración del fracaso de las estrategias basadas en una victoria militar. La apuesta del actual gobierno reivindica la tesis que por décadas defendió la izquierda sobre las causas objetivas del conflicto. El progresismo deberá demostrar que no existe dilema entre paz y seguridad, sino que, al contrario, no es posible alcanzar una sin la otra. ã 

*Respectivamente: Profesor de la Universidad Nacional y director del Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa – @alejovargasve. Profesor asociado de la Facultad de Estudios Internacionales, Políticos y Urbanos de la Universidad del Rosario – @mauricio181212