Una vez firmado el Acuedo de La Habana, al detallar algunas de sus líneas maestras emergen las contradicciones que subyacen frente al estilo de desarrollo rural imperante. Es el caso del punto 1, con dificultades para que tome vuelo pues hay maneras distintas de interpretar lo que se quiere del mundo rural; más cuando, como muestran los debates, las tensiones conceptuales y los trámites políticos, hay visiones diferentes sobre el qué, cómo, para qué, del modelo de desarrollo así como del país que se quiere ser.
El debate que está detrás de lo acordado sobre la tierra, su acceso y uso, está determinado por la visión persistente y ahora dominante en el establecimiento internacional y local, tanto sobre campesinado como sobre desarrollo. Tema complejo y actual que amerita una revisión precisa, por lo cual es útil recordar ahora que en la formación en ciencias económicas (y ciencias naturales), hasta la década de los años ochenta del siglo pasado, se enseñaba que los factores productivos esenciales para cualquier economía eran la tierra, el capital y el trabajo. Su orden de magnitud y capacidad para relacionarlos eran la base del desarrollo. En la ciencia económica, estos factores fueron los principios básicos de la llamada ‘primera generación de economistas del desarrollo’, pero ya en los últimos lustros del siglo XX, los debates sobre el desarrollo incorporaron otros conceptos y variables desde las cuales se pretendió explicar la dinámica económica y social, tales como el valor de las ideas, la innovación, las políticas correctas, los mercados y los precios e incentivos; por supuesto, otro papel del Estado (1).
Se encontró entonces que conceptos como capital humano, capital social, capital físico y capital conocimiento empezaron a ser el fundamento teórico de lo que Meier llamó la ‘segunda generación de economistas del desarrollo’. Estos conceptos involucraron un andamiaje analítico que venía acompañado de cierta mirada sobre las relaciones entre Estado y mercado (fallas de mercado, fallas institucionales), el carácter de las intervenciones gubernamentales y las reformas políticas (2).
Ocurrió entonces que se reconoció que la antigua función de producción –en la que el producto estaba en función del capital, la mano de obra y el tiempo–, tenía el problema de estar supeditada a los rendimientos marginales decrecientes del capital físico y del trabajo, por lo que el nuevo campo de exploración de la economía tenía que encontrar una nueva fuente de inspiración para alimentar la dinámica del desarrollo e incorporar los cambios que estaban suscitando las revoluciones tecnológicas. Por ello, “la nueva teoría del crecimiento examina las funciones de producción que muestra(n) rendimiento(s) crecientes debido a la creciente acumulación de capital humano y como resultado de la especialización y la inversión en capital ‘conocimiento’” (3). En esta perspectiva, capital humano se entiende como aprendizaje, mayor acervo de conocimientos que dan lugar a innovaciones y, en consecuencia, a rendimientos crecientes (4).
En esta misma óptica, el capital social se entiende, según Paul Collier citado por Meier, “como la coherencia social y cultural interna de la sociedad, de las normas y los valores que gobiernan las interacciones entre las personas, y las instituciones en las cuales están envueltas. El capital social tiene un pago económico cuando es una interacción social que genera externalidades y facilita la acción colectiva por beneficios mutuos fuera del mercado. La confianza, la reciprocidad, las redes interpersonales, la cooperación y la coordinación pueden ser vistas como ‘capital social civil’ que condiciona la interacción de los agentes y genera externalidades” (5).
Esta discusión sobre la conceptualización del desarrollo es compleja y rica, pero para al interés que aquí nos convoca es útil referenciar dos hechos: este debate tuvo efectos prácticos en la modificación del sentido y contenido de los planes de desarrollo, y desvalorizó mucho más a sujetos y actores que, a juicio de las nuevas categorías, no ‘cabían’ dentro de los nuevos parámetros del desarrollo, al menos desde la mirada de la perspectiva tecnocrática colombiana.
Es así como la economía política de los planes de desarrollo dejó de versar entonces sobre el papel de los sectores económicos y el rol de los actores, para centrarse en las nuevas categorías de análisis. Esto se puede apreciar si se comparan los planes elaborados hasta el gobierno de Virgilio Barco con los que vinieron después, a partir de César Gaviria. En la nueva organización de la planeación nacional desapareció la tierra, en cuanto fue subsumida en el capital físico, para dar paso a la preocupación sobre el tipo de conocimiento requerido para generar valores agregados a partir de su uso. También desapareció el campesinado como actor relevante del desarrollo rural, por cuanto su memoria, su experiencia, sus organizaciones y sus conocimientos no lograron clasificar para los conceptos de capital humano y capital social (6). Esta aparente falla del campesinado es una de las razones para que ahora, en todos los documentos de política pública, el concepto de pequeños productores –que interesan en cuanto se supone pueden ser agentes de transformación– pase a ser, en cambio, parcial y relativamente considerado en la nueva lógica del desarrollo.
Este cambio en la concepción sobre el desarrollo ha tenido muchas implicaciones en la vida económica, social, política y ambiental de países como Colombia, tanto por las expectativas que despertó como por sus logros. Pero, tras una larga década y media de su implementación, organismos como el Banco Mundial reconocieron que las nuevas políticas no habían dado lugar a la resolución de los problemas de pobreza y desigualdad en el campo (7). Otros muchos estudios muestran una reactivación de los conflictos, dados los viejos y nuevos problemas generados por estos enfoques de desarrollo.
El desarrollo, un debate social
La importancia de hacer esta breve reseña está en tres asuntos. Primero, es claro que aún hay muchas mujeres y hombres del campo que se reconocen dentro del concepto de campesinas y campesinos –si se mira desde el lado del sujeto– y cuentan con organizaciones que reivindican una posición desde el campesinado –si se mira desde el actor– y que hacen evidente en su actividad económica, sus programas y protestas. Segundo, la tierra, independiente de cómo se ubique analíticamente, necesita un sujeto que la opere; la pregunta es ¿cuál es el sujeto o los sujetos que se reconocen como válidos? Tercero, el campesinado enriquece el mundo rural en lo económico, lo social y lo político, como lo muestran muchos estudios basados en evidencias estadísticas.
Bien vale entonces hacerse la pregunta, ¿cuál es el camino que se quiere explorar en Colombia cuando se trata de hacer políticas de distribución de tierras, incluso cuando no están acompañadas de políticas para la desconcentración de su propiedad? Puede argumentarse que las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo pasado estuvieron orientadas según el actor –el campesinado–, pero el contra-argumento sabido es que fueron reformas en extremo marginales. Hoy día, la nueva lógica del desarrollo promueve la preeminencia de los agentes empresariales, asignando un papel subsidiario a los pequeños productores y a los trabajadores rurales –conceptos usados hoy día en los ámbitos tecnocráticos–. El contra-argumento es que todas las evidencias apuntan a que, bajo esta lógica, se ha dado una mayor concentración de la propiedad sin que derive ni en mayor bienestar –si se mide desde esta perspectiva– de las poblaciones rurales, ni en una reducción de los conflictos por la distribución de los recursos.
A tono con las consideraciones sobre los enfoques en la teoría y políticas del desarrollo, es útil resaltar que otro cambio sustancial está asociado al paso de la lógica de las economías basadas en la función de oferta para relacionarse con el mercado mundial, a la función de demanda para priorizar aquello que los mercados internacionales necesitan. Este es un punto crítico en cuanto al rol de los actores, porque, si en el primer enfoque tenían un fuerte grado de relevancia los mercados internos y el papel del sector rural para apoyar el despegue manufacturero –en consecuencia el campesinado para proveer alimentos, materias primas y mano de obra barata– en el segundo enfoque, la prevalencia es de los llamados mercados dinámicos –los mercados externos– y por tanto de los agentes que, en apariencia, pueden responder con eficiencia a la demanda internacional (8).
Resulta paradójico que la política pública sobre el mundo rural en Colombia tenga que volver a la discusión sobre actores como resultado de la negociación de conflicto armado interno entre el Gobierno y las Farc, en particular, porque los gobiernos y su tecnocracia han desechado la preocupación por el campesinado. Ello es un indicativo de que los temas del desarrollo no se han resuelto, como lo habían planeado su primera y segunda generación de teóricos, en particular cuando ya se está en la cuarta revolución industrial. Ahora, hay que reconocer que la gente del campo merece tanta o más atención que los mercados. Quizá estas sean algunas de las razones que ayuden a explicar el por qué de tantas tensiones para definir y poner en práctica políticas en torno a la cuestión de la tierra y el campesinado. Habría que caer en cuenta de que las categorías y conceptos usados suelen entenderse en perspectivas teóricas y prácticas sobre el desarrollo; no son categorías o conceptos ingenuos.
La repetición de la repetidera
Nada es fácil en los temas del desarrollo rural, en particular si se trata de los debates sobre la tierra y los actores que la usan. El Acuerdo Gobierno-Farc (9) toca estos temas, como mínimo, en los puntos sobre reforma rural integral, solución al problema de las drogas ilícitas y el acuerdo sobre las víctimas del conflicto. Pero si se observa el trámite dado para llegar al Decreto Ley número 902 del 29 de mayo de 2017, por “el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras” (10), así como el Decreto 893 del 28 de mayo de 2017 “por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –Pdet”, es fácil entender las tensiones derivadas precisamente de las formas de entender el desarrollo.
Por ejemplo, para dar cumplimiento al Acuerdo firmado entre el Gobierno y las Farc, rodó por el país un proyecto de Decreto-Ley “Por la cual se adoptan disposiciones de ordenamiento social de la propiedad y tierras rurales para contribuir a la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” (11), desarrollado en 166 artículos. Este proyecto lo propuso el Gobierno en cumplimiento de las atribuciones concedidas al Presidente para implementar el Acuerdo y fue socializado en varias ciudades del país, recibiendo una crítica muy fuerte de parte de la Csivi porque no había sido discutido en esta instancia, como se supone debía hacerse, previo a las reuniones regionales (12).
Un debate en proceso. El 11 de mayo de 2017, la página de la Agencia Nacional de Tierras presentó un proyecto corregido, “Por el cual se adoptan herramientas necesarias para implementar la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras”, que contiene 70 artículos (13) el cual fue presentado a la Csivi (14). Sobre el primer proyecto hubo críticas muy duras y precisas, como las expresadas por los congresistas Iván Cepeda, Alberto Castilla, Alirio Uribe, Ángela María Robledo, Víctor Correa, y varias organizaciones sociales (15), centradas en los siguientes aspectos:
• Necesita ajustes normativos, pero no desconocer el régimen vigente para pasar a un enfoque regresivo.
• El texto es inconstitucional y no recoge el espíritu del acuerdo: desconoce la consulta previa; propone la derogación total de la ley 160 de 1994 –lo que sería útil si es reemplazada por otra norma progresiva–; excede y transgrede los contenidos del acuerdo de paz porque varios contenidos van más allá del Acuerdo y otros lo contradicen; no mejora la coordinación interinstitucional y por el contrario se vale del fast track para subvertir la legislación agraria, lo que excede lo acordado; viola la autonomía territorial y la necesidad de participación de los entes territoriales en la definición de los usos del suelo al entregar estas decisiones a un ente central; desconoce el mandato constitucional según el cual los baldíos tienen destinación preferente a los sujetos de reforma agraria; privilegia derechos de uso para el acceso a baldíos, tanto para quienes desarrollen proyectos de utilidad pública como a aquellos que define en el mecanismo de Reso; desconoce las funciones de la UAF, legaliza indebidas acumulaciones de baldíos y legaliza el despojo de tierras –artículo 41 y saneamiento automático–; crea la Unidad de Producción Rural cuya extensión puede exceder a la UAF, que no fue pactada en el acuerdo y borra a la familia de la definición de la UAF; desconoce el principio constitucional de la participación al negar su presencia en la definición del modelo de ordenamiento social del territorio al atarlo a criterios técnicos definidos por las agencias del sector; establece el principio de reserva de lo posible, que sujeta el cumplimiento del acuerdo a disponibilidad presupuestal; da facultades jurisdiccionales a la Agencia Nacional de Tierras.
• Va en contra del Acuerdo, con las siguientes figuras: derecho real de superficie; da prevalencia a la agroindustria al insistir en las Zidres, que ya tienen legislación propia (ley 1776 de 2016); anula la extinción de dominio por violación de la función social de la propiedad y la sustituye por una multa; crea el Reso como una barrera no acordada para el acceso a tierras; ausencia de un enfoque de género.
Varios de estos comentarios ya se habían formulado a raíz de intentos gubernamentales con la presentación del proyecto de reforma rural previo al inicio de los diálogos con las Farc y con sus planes de desarrollo. Es decir, el Gobierno se ha caracterizado por intentar resolver el problema de la tierra a partir de la relativización de la UAF como criterio y mecanismo básico para la distribución de los baldíos y la presión tanto para entregarlos a empresarios como para lavar y formalizar el despojo y la apropiación que han hecho violando la ley. Ha sido, entonces, un pulso permanente entre el Gobierno y los empresarios versus las organizaciones sociales y la Constitución. La primera dupla ganó parte del pulso con la aprobación de la ley de Zidres y ahora se trataba de corroborarla en la legislación para dar cumplimiento al Acuerdo.
Al fin unos decretos
Hay que reconocer la disposición de diálogo del Gobierno, la cual permitió pasar de las formulaciones referenciadas a los decretos actuales. Y, sobre todo, que dio lugar a la negociación con las Farc, sin la cual esta discusión no se estaría dando. Ya se había dicho que nada es fácil en este tema. En tiempos pasados y aún hoy, ha significado el sacrificio de la vida de muchas personas.
Aún hoy cuesta trabajo encontrar sendas comunes para relacionar lo acordado en la negociación con los proyectos populares y lo pensado por el Gobierno. Se pueden tomar, al menos, dos comentarios críticos a los decretos para ver esta dificultad. Rocío Londoño se pregunta en su artículo en Razón Pública (16), cómo es que se va a lograr la coordinación interinstitucional para permitir que los Pdets se crucen con el Plan Nacional de Desarrollo, los Planes de ordenamiento territorial (POT), los Planes básicos de ordenamiento territorial (Pbot) y los esquemas básicos de ordenamiento territorial (EOT), dados, no sólo los tiempos diferentes para la formulación de estos planes, sino la complejidad para el desarrollo del ejercicio de planeación participativa que debe hacerse en un tiempo mínimo de seis meses.
Esta complejidad tiene otra restricción, detallada por Alberto Maldonado (17), cuando argumenta que el Acuerdo de Paz no abordó a fondo la descentralización, solo incluyó unos compromisos vagos enfocados desde la perspectiva de canalizar recursos territoriales para la implementación. No planteó, tampoco, un papel relevante y preciso para las entidades territoriales, ni tampoco se comprometieron reformas para buscar que la descentralización contribuya en forma eficaz al desarrollo rural. En ese orden de ideas, se pregunta si se aplicará el modelo centralista de territorialización de las acciones nacionales, aquel que precisamente Sergio Jaramillo consideraba que no funciona, y razón por la cual pregonaba la “paz territorial”.
Efectivamente, al leer los decretos, es relevante que las autoridades locales no aparecen, asunto que tiene tanto de largo como de ancho porque hay una opinión extendida en el sentido de que llevar a las autoridades locales los recursos para la paz es garantizar que se pierdan por los canales del clientelismo y la corrupción, pero otra opinión dice que lo contrario es la forma de garantizar que desde el centro sigan controlando la vida de la regiones y localidades bajo las lógicas de las élites y la tecnocracia.
Con el portón abierto
Podemos preguntarnos para qué y para quién hacer desarrollo rural o, lo que es mucho más complejo, el Buen Vivir. Por supuesto, las respuestas son muchas, tantas, que pueden identificarse al menos trece versiones contemporáneas sobre el tema, dentro de las cuales una de ellas es lo propuesto por el Acuerdo. Lo cierto es que hay un acuerdo firmado y en marcha, que recupera muchas de las discusiones necesarias, perdidas en la maraña de las visiones de la segunda generación de economistas del desarrollo y cuyos resultados están a la vista.
Si se observan las cifras del PIB y la ocupación de la economía colombiana, como las presentadas en el cuadro adjunto, pueden formularse unas preguntas: la industria manufacturera fue incapaz de consolidar una vía para el desarrollo colombiano que generara un bienestar extendido a la población, entonces, ¿se opta por una economía de servicios? Si esta es la perspectiva, ¿qué papel juega en esta lógica una reforma rural integral, con relevancia del campesinado? La minería es la gran obsesión –y la tabla de salvación– para la perspectiva de la economía convencional nacional, entonces, otra vez, ¿qué papel juega, en esta lógica, una reforma rural integral con relevancia del campesinado? Si el sector agropecuario juega un papel tan importante en la ocupación de la población trabajadora, ¿no será que es importante que el campesinado –que no sólo es pequeño productor– sea el actor relevante de la reforma rural integral?
Quizá estas son algunas de las razones que dificultan el trámite de los decretos que dan materialidad al Acuerdo. Son, al mismo tiempo, las razones que dan sentido al esfuerzo para sacarlo adelante. Como se dijo al principio, si bien no está explícita la discusión sobre el modelo de desarrollo, lo que muestran los debates es que hay formas diferentes de apreciar qué país se quiere ser. Ahora está en discusión cómo hacerlo, y el Acuerdo ayuda a explorar estas vías.
1. Ver Meier, Gerald, “La vieja generación de economistas y la nueva”. En: Gerald Meier y Joseph Stiglitz, Fronteras de la economía del desarrollo. El futuro en perspectiva, Banco Mundial, Alfaomega, Bogotá, 2002.
2 . Esta nueva forma de entender el desarrollo elaboró una crítica a lo inapropiado de las políticas centradas en lo doméstico, que no permitían tomar ventaja de las oportunidades económicas externas. La conclusión del nuevo enfoque apuntó a definir las políticas consideradas correctas, las cuales implicaban: “moverse de las estrategias que miraban hacia adentro, hacia la liberación del régimen de comercio exterior y la promoción de exportaciones; presentar planes de estabilización; privatizar las empresas estatales; y seguir los lineamientos del sistema de precios de mercado. A través de su orientación hacia las políticas correctas, los economistas neoclásicos creían que estaban asegurados en contra de las distorsiones inducidas por las políticas y las fallas que no eran de mercado”, ibíd., p. 8.
3. Ibíd., p. 19.
4. Cita a J. Clark, según el cual “El conocimiento es el único instrumento de la producción que no está sujeto a rendimientos decrecientes”, ibíd.
5. Ibíd., p. 19.
6. Ver Salgado, Carlos. “Los campesinos imaginados”. Cuadernos de Tierra y Justicia Nº 6, ILSA, Bogotá, 2002.
7. Ver Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2008. Agricultura para el desarrollo. BM, coeditado con Mundi-Prensa y Mayo Ediciones SA., Colombia, 2008.
8. Dos ejemplos claros de esta perspectiva se encuentra en: DNP, El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz, 2015. Misión para la transformación del campo, Bogotá, y Perfetti, Juan José et al, Políticas para el desarrollo de la agricultura en Colombia. Fedesarrollo, SAC, Bogotá, 2013.
9. Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera, Bogotá, 24 de noviembre de 2016. Recuperado el 22-07-2017, http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf
10. Este Decreto fue reglamentado parcialmente por la Resolución Nº 740 del 13 de junio de 2017 de la Agencia Nacional de Tierras, “Por la cual se expide el Reglamento Operativo de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, el Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad y se dictan otras disposiciones”.
11. http://www.agenciadetierras.gov.co/wp-content/uploads/2017/04/27-04-2017-DL-TIERRAS-AJUSTES-SOCIALIZACION.pdf (recuperado el 24-08-2017).
12. http://comosoc.org/Carta-a-la-CSIVI-expresa (recuperado el 24-08-2017).
13. http://www.agenciadetierras.gov.co/wp-content/uploads/2017/05/5353.pdf (recuperado el 24-08-2107).
14. http://www.elespectador.com/economia/listo-primer-decreto-para-fondo-de-tierras-y-formalizacion-de-predios-rurales-articulo-693455 (recuperado el 24-08-2017).
15. Ver http://comosoc.org/IMG/pdf/reacciones-borrador-pl-ordenamiento-social-de-la-propiedad-y-tierras-rurales.pdf (recuperado el 24-08-2017).
16. Londoño, Rocío [2017]. Los Programas de Desarrollo Territorial: ¿qué son y cómo van a funcionar? En Razón Pública, Bogotá, 3 de julio. Recuperado 24-08-2017 de: https://www.razonpublica.com/index.php/regiones-temas-31/10373-los-programas-de-desarrollo-territorial-qu%C3%A9-son-y-c%C3%B3mo-van-funcionar.html
17. Maldonado, Alberto [2017]. Las entidades territoriales y la implementación de los acuerdos de paz: ¿socias poco presentables, pero con plata? En Revista Sur, Bogotá, 8 agosto. Recuperado el 24-08-2017 de: https://www.sur.org.co/las-entidades-territoriales-y-la-implementacion-de-los-acuerdos-de-paz-socias-poco-presentables-pero-con-plata-2/
*Investigador Planeta Paz.
