Optimismo irresponsable

por Jorge Iván González

La situación fiscal del país es muy difícil. Durante los cuatro años de la administración Duque el panorama se complicó. A pesar de la agudización de la crisis, el gobierno saliente insiste en afirmar que todo va bien, y que no se requiere una reforma tributaria. Esta apreciación no es cierta. Y este optimismo es irresponsable.

El optimismo que expresa el gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo* es irresponsable. En su opinión la economía va muy bien y los daños causados por la pandemia ya están corregidos. Y, añade el gobierno, comparado con otros países de América Latina, el crecimiento de la economía colombiana es significativo.

La visión del gobierno entrante es completamente diferente. Piensa que una reforma tributaria es absolutamente necesaria por tres razones. Primero, porque la situación fiscal es frágil. Segundo, porque el gasto público tiene que aumentar. Y, tercero, porque la tributación es el principal instrumento para mejorar la distribución del ingreso y de la riqueza.

La recuperación apenas comienza

En el Marco Fiscal se afirma:

“En 2021, las medidas implementadas por el Gobierno nacional por medio de la Ley de Inversión Social (LIS) se vieron reflejadas en una rápida reactivación económica, una caída de la tasa de desempleo, una reducción de la incidencia de la pobreza y una disminución de la desigualdad” (Marco Fiscal, p. 8).

Sin duda, en el 2021 la situación fue mejor que en el 2020 porque comenzó la recuperación. Cuando se está en el piso, cualquier movimiento hacia arriba es significativo. Los hechos están mostrando que el producto y el empleo apenas comienzan a reaccionar. Los avances conseguidos con respecto a 2021 no permiten sacar las conclusiones excesivamente optimistas del gobierno.

El panorama es menos oscuro gracias al aumento de los precios del petróleo y de los minerales. Y no obstante sus bondades en términos de ingreso, quedó evidente la creciente dependencia que tiene el país de estos recursos, y el debilitamiento de las actividades industriales y agropecuarias.

Es cierto que en el 2021 la pobreza se redujo con respecto al 2020, pero aumentó comparada con el 2019. En el 2021 la incidencia de la pobreza fue de 39,3 por ciento, en el 2020 de 42,5, y en el 2019 el por ciento fue de 35,7. Si el punto de comparación es el 2019, la situación todavía refleja retroceso. Y el 39,3 por ciento no es un porcentaje que permita cantar victoria, porque significa que actualmente hay 19,6 millones de personas en situación de pobreza, una cifra preocupante.

Y con respecto a la desigualdad, las comparaciones también son muy diferentes cuando el punto de referencia es el 2019 o el 2020. Comparada con el 2019 la desigualdad no disminuyó, y el coeficiente de Gini se mantuvo en 0,52.

La reflexión es similar con otros indicadores, así que en el 2021 hubo mejoras con respecto al 2020 pero todavía no se alcanzan los niveles del 2019. La base para la comparación debería ser la situación antes de la pandemia. No es adecuado reducir la reflexión a los cambios entre 2021 y 2020. El proceso de recuperación avanza lentamente, y las condiciones fiscales actuales son mucho más frágiles que las existentes antes de la pandemia.

El desequilibrio continúa siendo estructural

La reactivación que está comenzando no logra contrarrestar las debilidades estructurales, que se reflejan bastante bien en la composición del presupuesto.

Los ingresos

El primer aspecto relevante es el aumento de los ingresos tributarios entre 2021 y 2022, que pasan de $162,2 billones a $202,4 billones. Una parte del crecimiento se explica por la mejor gestión de la Dian, y otra por el crecimiento de los ingresos de Ecopetrol, derivados del mayor precio del petróleo.

Cuando hay bonanza petrolera el presupuesto se beneficia por tres vías. Por el impuesto a la renta que paga Ecopetrol, por las regalías, y por los dividendos que recibe la Nación como accionista mayoritario. Estos mayores ingresos se reflejan en los renglones del presupuesto correspondientes a los tributos y al capital. En el 2022, de los $20,5 billones de ingresos de capital, $16 billones corresponden a dividendos de Ecopetrol. El gobierno espera que estos montos continúen aumentando en los próximos años.

Esta creciente dependencia del petróleo no se debe interpretar como un signo de fortaleza fiscal, sino como una expresión de la debilidad estructural de las finanzas públicas. No está bien que la economía esté tan anclada al petróleo. Primero, porque la industria se ha debilitado. La desindustrialización es evidente. Segundo, porque los ingresos petroleros son muy volátiles. Y, tercero, porque la economía extractiva va en contra de la sostenibilidad ambiental. En lugar de continuar dependiendo del petróleo y del carbón, Colombia debería avanzar hacia el crecimiento verde.

Los gastos

Por el lado de los gastos, el hecho más significativo es el aumento notorio de los intereses de la deuda pública. Entre el 2021 y el 2022 este costo pasaría de $39,6 billones a $53,2 billones. En el 2020 el monto era de $28,3 billones, así que el aumento ha sido significativo. Los intereses que se pagarían en el 2022 superan considerablemente el gasto en inversión que es de $40,5 billones.

Los intereses de la deuda equivalen al 18 por ciento del gasto, y reducen el margen de recursos para la inversión y los programas sociales. El aumento de la deuda se explica por la incapacidad que han tenido los últimos gobiernos de mejorar los ingresos tributarios. No tiene sentido afirmar, como lo ha dicho Duque, que el país no necesita una reforma tributaria. Es claro que sí la requiere porque las finanzas públicas son frágiles y ello se refleja en el aumento de la deuda pública.

El déficit

Hay dos formas de medir el déficit. Una, es el déficit primario, que no incluye los intereses de la deuda. Y la otra manera de hacerlo es incluyendo estos intereses. Es el déficit total.

De acuerdo con las estimaciones del gobierno ambos déficit se reducirían en el 2022. El déficit total bajaría a 5,6 por ciento del PIB. Aún si se cumpliera esta meta, el desbalance sería de $75,6 billones. Para el gobierno este déficit es un avance porque es menor que el del 2021.

El gobierno entrante ha dicho, con razón, que es urgente una reforma tributaria. Y como una característica de la misma ha remarcado que debe ser estructural y progresiva. Todavía no hay claridad sobre el monto que se recaudaría. Inicialmente se dijo que sería de $75 billones. Posteriormente el ministro Ocampo expresó que durante los cuatro años se recaudarían $50 billones. De todas formas, continúa siendo una cifra muy elevada, muy superior a los montos alcanzados en las últimas reformas tributarias. Las características de la reforma dependerán de la correlación de fuerzas en el Congreso. La administración Petro aspiraría a aumentar el impuesto de renta de las personas más ricas, a subir los impuestos a los dividendos y al patrimonio. Además, a reducir las exenciones, de tal forma que la tarifa efectiva se acerque a la tarifa nominal.

El panorama fiscal es complejo, y los márgenes de maniobra del presidente Petro son estrechos. Los avances que se logren en materia tributaria son bienvenidos. El optimismo de Duque es irresponsable porque quiere transmitir una sensación de tranquilidad, cuando en realidad la situación de las finanzas públicas es crítica.

** Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022, Crecimiento e Inversión Social con Sostenibilidad Fiscal, 2022, Bogotá.

* Economista, profesor universitario,jorgeivangonzalez29@editoreldiplo