Un debate vivido en otras épocas vuelve a tocar las puertas del país. Se trata de una polémica resurgida producto de los alcances de la reforma agraria y del papel de la judicatura frente a esta política pública, especialmente en relación con decisiones que tocan con la recuperación de las tierras baldías indebidamente apropiadas por particulares, y sobre las competencias institucionales para adjudicar esas tierras a sujetos de reforma agraria.
La discusión se genera tras la espera en el Congreso de la República para expedir la ley reglamentaria de la jurisdicción agraria, incluida en el Acuerdo Final de Paz de 2016 y consecuentemente en el Acto Legislativo 03 de 2023, que refuerza además el Acto Legislativo 01 de 2023 que modificó el artículo 64 de la Constitución para reconocer al campesino como sujetos de derechos de especial protección constitucional. La Jurisdicción Agraria fue aprobada mediante Ley Estatutaria 2570 de marzo de 2026, que estructuró formalmente la jurisdicción, pero está pendiente de las reglas de procedimiento que permitirán su entrada en operación; normas que, si no son aprobadas por el Legislativo antes del 20 de junio de este año, el proyecto que las define quedará archivado automáticamente.
Las posiciones mantenidas por los partidos de oposición al Gobierno, apoyadas por un reciente concepto de la Corte Suprema de Justicia frente a las reglas de procedimiento de la Jurisdicción Agraria, giran alrededor de que las facultades reconocidas a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) sobre terrenos baldíos de la Nación y bienes fiscales patrimoniales (Decreto 2363 de 2015) y a los jueces de restitución de tierras, podrían vulnerar la propiedad privada o abrir la puerta a expropiaciones.
De manera adicional la Corte Constitucional, en Sentencia SU-288 de 2022, unificó la jurisprudencia alrededor del problema de las tierras baldías de la Nación, determinando que la única entidad competente para adjudicar terrenos baldíos de la Nación es la Agencia Nacional de Tierras (ANT). La Corte aclaró que los jueces civiles no tienen facultades para adjudicar bienes baldíos mediante procesos de pertenencia o prescripción, y señaló la exclusividad competencial de la ANT para la adjudicación de baldíos bajo el régimen de reforma agraria. En este fallo, además, la Corte Constitucional ordenó a la ANT la reversión de procesos irregulares en la adjudicación de baldíos entregados a terratenientes, señalando su potestad para recuperar los predios baldíos que hubieran sido entregados indebidamente a personas que no cumplen con los requisitos de campesinos o sujetos de reforma agraria. Al mismo tiempo, la ANT quedó facultada para hacer revisión de títulos, y con el deber legal de priorizar la recuperación de tierras sobre enormes extensiones, o extensiones que superen la Unidad Agrícola Familiar (UAF). Finalmente, el Alto Tribunal indicó que es competencia de la ANT la verificación de requisitos objetivos y subjetivos de los solicitantes de tierras baldías, antes de entregar cualquier título de propiedad.
En clara contravía a la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-288 de 2022, en concepto rendido por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) el 13 de mayo de 20261 ante el Congreso de la República, la CSJ presentó las principales impugnaciones al proyecto legislativo de competencias de la Jurisdicción Agraria, centrándose en el contenido del artículo 9, y en el vacío que tiene el proyecto de un recurso extraordinario de revisión que afecta el debido proceso. Sostuvo el alto tribunal de justicia que frente a decisiones administrativas de tierras baldías hechas por la ANT, debe existir un control judicial obligatorio y pleno por parte de jueces especializados, pues estas decisiones no pueden ser exclusivamente administrativas.
La Corte Suprema anotó que respalda las funciones de la ANT, pero advierte que las decisiones administrativas sobre tierras impactan derechos subjetivos fundamentales. Por ello, sostiene que los jueces agrarios deben tener competencia para revisar a fondo dichas actuaciones y no actuar únicamente de forma excepcional. Este tribunal insistió en que una definición clara de las competencias entre los procedimientos administrativos y los jueces, es necesaria para la autonomía de la jurisdicción y la confianza ciudadana en la resolución de conflictos.
Por su parte, el gobierno de Gustavo Petro criticó el concepto de la Corte Suprema de Justicia pues sus propuestas podrían limitar la gestión de los bienes baldíos y la reforma agraria, relegando la capacidad resolutiva del Estado frente a los conflictos de ocupación, tenencia y uso de las tierras en el país. Advirtió que los argumentos de la CSJ refuerzan el derecho civil del siglo XIX, basado en los derechos de propiedad, sobre el derecho sustancial que otorga la Constitución de acceso a la tierra que tiene el campesinado pobre, y que salda la deuda histórica que mantiene el Estado colombiano con los derechos de esta población.
De igual manera plantea que las dilaciones legislativas para aprobar la ley procedimental de la Jurisdicción Agraria, perpetúa la informalidad de más de 6 millones de folios inmobiliarios sin títulos e impide la resolución del conflicto agrario, causa estructural del conflicto social y armado que vive el país. El régimen de tierras es una cuestión de políticas públicas agrarias, y no puede quedar sujeto al procedimentalismo del derecho civil y a sus lógicas basadas en la propiedad privada. Los baldíos son bienes de la Nación, en consecuencia, en el derecho civil no están las respuestas que requiere su gestión en el marco de la reforma agraria, respuestas que se están dando, de manera ágil, mediante la recuperación y adjudicación administrativa de baldíos por parte de la ANT.
Esta discusión ha traído de nuevo, en el debate público del país, la metáfora histórica de la lucha del hacha contra el papel sellado. Para entenderla, es preciso hacer un breve repaso a las relaciones vividas entre la judicatura y los diferentes momentos de la reforma agraria.
Breves apuntes sobre la reforma agraria en Colombia
En general, la historia de la reforma agraria en el país suele concentrarse en tres grandes ciclos institucionales, a los que se suma la reforma rural integral incluida en el Punto 1 del Acuerdo Final de Paz de 2016, entre el Estado colombiano y las desmovilizadas Farc-ep:
° La Ley 200 de 1936, aunque su fundamento fue la declaración de la función social de la propiedad y la expropiación a causa de no explotación de la tierra, no hizo una redistribución masiva de tierras; se centró en legalizar ocupaciones campesinas; estimular el uso productivo de tierras improductivas y permitir la extinción eventual de dominio sobre latifundios inexplotados. Incentivó una colonización periférica más que una redistribución de tierras sobre el ecumen agrario tradicional.
° La Ley 135 de 1961, o ley de reforma agraria del Frente Nacional, creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) y la organización campesina de la Asociación de Usuarios Campesinos (Anuc), con base en lo cual impulsaron objetivos como: dotar de tierras a campesinos pobres; intervenir los latifundios improductivos; adjudicar baldíos, y promover parcelaciones y empresas comunitarias. La evidencia académica muestra que el INCORA incrementó sustancialmente la entrega de tierras, aunque la mayor parte correspondió nuevamente a baldíos y colonización periférica, no a redistribución profunda del latifundio tradicional. Derivó en la contrarreforma agraria surgida del llamado Pacto de Chicoral (1972), y en la radicalización de las luchas del movimiento campesino, con fuerte represión estatal.
° Con la Ley 160 de 1994 se transformó el modelo clásico de reforma agraria estatal redistributiva, avanzando hacia un esquema de subsidio estatal para compra de tierras, formalización de la propiedad; adjudicación de baldíos y creación de Zonas de Reserva Campesina.
Los diferentes intentos de reforma agraria llevados a cabo en el país a lo largo del siglo XX, han tenido efectos marginales, tal como lo analizara en su momento Antonio García (1973, 63)2 refiriéndose a los impactos de la Ley 135 de 1961, con la cual se buscó enfrentar el conflicto agrario del periodo de la Violencia (1948-1958) y prevenir los efectos de la revolución cubana. El conflicto agrario en Colombia es una realidad persistente hasta nuestros días, dada la historia de concentración de la propiedad rural y de la inequitativa distribución de la tierra, profundizada en los años cincuenta por la “revancha terrateniente” (Medina, 1986)3 por medio de la cual las élites hacendatarias y gobernantes propiciaron la violencia bipartidista para, a través del despojo, concentrar las tierras productivas y de los minifundios cafeteros que los campesinos y campesinas habían conquistado con las luchas agrarias dadas con intensidad desde las décadas de los años 20 y 30 del siglo XX, y que la Ley 200 de 1936 de López Pumarejo no logró neutralizar, dado que sus impactos también fueron marginales para democratizar el acceso a tierras, y para entregar títulos de propiedad a los campesinos colonos que habían ampliado la frontera agrícola hacia zonas periféricas de baldíos nacionales, dado que el acumen agrario vigente de la propiedad rural en Colombia (regiones Andina y Caribe y del piedemonte llanero) no se tocó con esta legislación, y continuó incólume.
Desde los albores del siglo XX, el conflicto en torno a los baldíos ocupados por varias oleadas de colonización campesina, y por el afán de los terratenientes y empresarios rurales de hacerse con las tierras integradas a la rentable frontera agrícola cafetera y de otras bonanzas económicas (Tirado, 1979)4, puso en el centro de la cuestión agraria en el país la titulación de las tierras baldías ocupadas. Esta dialéctica entre el trabajo campesino colono, que mejoraba tierras incultas de las periferias de la geografía nacional, y ampliaba la frontera agrícola, y la obtención de títulos de propiedad a favor de terratenientes y empresarios, fue sagazmente denominada por Alejandro López (1976)5 el conflicto entre “el papel sellado y el hacha”, lo que además estimuló variadas formas de organización, resistencia y protesta campesina en esta época, destacándose las luchas dadas en las regiones de Sumapaz, Tequendama, en el oriente del Tolima y en otros territorios (Bejarano, 1987; Sánchez, 1985; LeGrand, 1988)6.
El historiador Renán Vega (2004)7 describió así la atmosfera social en que acontecía dicha dialéctica: “Los colonos, la mayor parte de ellos sin saber leer ni escribir, tuvieron que familiarizarse con los intrincados procedimientos jurídicos tan característicos de Colombia. Algunos de ellos ejercían como tinterillos espontáneos, al estilo del líder indígena Manuel Quintin Lame, pero la mayoría, realizando un gran esfuerzo económico, reunía fondos durante varios años para contratar a un abogado para que enviara los memoriales a las autoridades departamentales y nacionales. Como quien dice, en muchos casos el hacha que tenía que enfrentarse al papel sellado (según la clásica fórmula de Alejandro López) también intentó ampararse, sin éxito hay que decirlo, en el papel sellado para tratar de defender los intereses de los colonos. Esa lucha legal, salvo contadas excepciones, resultó infructuosa y no implicó la recuperación de la propiedad por parte de los campesinos. Por esta razón, en ciertos casos, los campesinos emplearon otro tipo de mecanismos de protesta, enfrentándose directamente con los grandes terratenientes, que eran defendidos por los organismos oficiales o por sus propios cuerpos armados”.
Muy temprano, las instituciones buscaron domesticar las luchas campesinas y conceder titulación a las tierras baldías ocupadas, pero con efectos no esperados. Por ejemplo, en 1926 la Corte Suprema de Justicia emitió una sentencia en la que imponía la llamada “prueba diabólica”, según la cual se dispuso que en todo litigio de un predio baldío, el ocupante debería demostrar la legalidad de su posesión, mediante la exhibición del título original de traspaso de baldío nacional a propiedad privada (Vega, 2004). Dado que la mayoría de campesinos/as colonos ocupantes de baldíos no tenían ese documento, se les declaraba como invasores de las tierras y se procedía a adjudicarlas, por lo regular, a quienes podían mostrar títulos legales, conseguidos con frecuencia en oscuros conciliábulos judiciales y notariales. Como una línea de fuga, se conocieron casos en los que al amparo de la sentencia muchos arrendatarios de predios cuestionaron el intocable régimen de tenencia de las haciendas, para disputar su propiedad. Estas situaciones intensificaron las luchas campesinas8.
La Ley 200 de 1936 buscó neutralizar el conflicto agrario, reconociendo la función social de la propiedad, aunque no de forma inmediata. Adoptó la extinción de dominio de las tierras incultas para impulsarlas a elevar la productividad, en un término de diez años. Esta ley tampoco evitó las formas de producción arcaicas, entre las cuales se contaban formas de servidumbre de la fuerza de trabajo campesina (arrendatarios, jornaleros, tabloneros y otras), pues su interés estaba en que los propietarios probaran la explotación económica de los predios, con lo cual se daba respaldo jurídico a la propiedad rural, sin pretender afectar a la propiedad latifundiaria en ascenso (Machado, 1991, 91). De ahí que la distribución de tierras fuera marginal y periférica a la estructura de la propiedad rural vigente, aunque se avanzó en la titulación de tierras ocupadas por campesinos.
En el contexto de la Segunda Guerra Mundial, el encarecimiento de los productos y el aumento de precios benefició a la agricultura comercial. Los efectos de la Ley 200 de 1936 fueron frenados por la Ley 100 de 1944, que significó una contrarreforma que revirtió el objetivo de transformar el latifundio, pretendió más bien avanzar en el modelo capitalista de la gran propiedad, sin redistribuir la propiedad agraria, reforzando la producción a gran escala y en coherencia restituyendo los contratos de aparcería, como forma de legalizar la sujeción del campesino sin tierra a la propiedad terrateniente, y de aislamiento de dicha mano de obra y de sus productos.
Luego, con la Ley 135 de 1961, y con la Ley 1 de 1968, que creó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, (Anuc) y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), normativas propias del Frente Nacional tras el masivo despojo de tierras ocasionado durante la violencia bipartidista, el propósito se fijó en modernizar el agro. Del mismo modo, este intento de una reforma agraria desarrollista se limitó a una relativa distribución de tierras a los campesinos; se constató en este período, por el contrario, una mayor concentración de la tierra, que derivará, a lo largo de la década del 70, en grandes luchas de ocupación de latifundios por parte de un campesinado radicalizado.
Ante esta realidad, los gremios empresariales y los terratenientes pactaron con el gobierno de Misael Pastrana, un freno persistente a la política de reforma agraria que inicia con el llamado Acuerdo de Chicoral (Fajardo, 2025)9. En el transcurso de la década de 1980 se dio el paso del discurso de la “reforma agraria” al sucedáneo del “desarrollo rural integrado”. Nuevas normas introdujeron elementos como los mínimos de productividad, para calificar las tierras como adecuadamente explotadas, lo que blindaba al latifundio de la extinción de dominio, formalmente vigente pero inocuo en la práctica, sacralizando la estructura de la propiedad rural; se agregó también una reglamentación de la aparcería para eliminar el riesgo de pleitos en contra de los propietarios, y se impuso el discurso del estímulo a la inversión para el campo y la protección a la producción de alimentos.
Posteriormente se desarrolla la Ley 160 de 1994, cuyos resultados también han sido marginales en relación a la distribución de tierra. El objetivo de esta normativa no se concentró precisamente en entregarla al campesinado pobre, sino en facilitar su acceso a la propiedad rural mediante un mercado de tierras a través de subsidios estatales para su compra. Lejos de democratizarse la estructura de la tenencia de tierras en el país, en las últimas tres décadas, y en vigencia de la Constitución de 1991, que significó simbólicamente un pacto de paz, lo vivido es una sangrienta contrarreforma agraria en el marco del conflicto armado. Las consecuencias más dramáticas del último escenario del conflicto agrario ha sido la victimización de cerca de 10 millones de personas, y la consolidación de la mayor estructura de concentración de tierras en el país, entre las más injustas del mundo, llegando el Índice Gini a un 0,87 (Pnud: 2011)10, dura realidad que es consecuencia del despojo violento hecho a campesinos y comunidades étnicas en este periodo, fenómeno que oscila entre 6 y 10 millones de hectáreas.
Los estudios agrarios han tenido serias dificultades metodológicas para precisar las estadísticas históricas sobre la realidad de la distribución de tierra en los diferentes momentos de la reforma agraria. En las cifras disponibles se mezclan datos sobre adjudicación de baldíos, de parcelación de haciendas, de colonización dirigida y de titulación y formalización, lo que hace puede arrojar conclusiones debatibles sobre los reales alcances de la distribución de tierras. Una aproximación a los datos de la reforma agraria (sin incluir los resultados de la Ley 200 de 1936) aparece en las estimaciones realizadas por Balcázar et al (2001)11 (ver gráfica Colombia: Tierras ingresadas al Fondo Nacional Agrario (FNA) 1962-1999)
Los datos muestran que en 37 años de reforma agraria, han sido irregulares las cifras de compras y expropiación de tierras en el país. Los períodos de mayor ingreso de tierras al Fondo Nacional Agrario coinciden con la implementación de la Ley 135 de 1961 durante el Frente Nacional, con un descenso luego de 1972 por efectos asociados al Pacto de Chicoral, y una recuperación de la adquisición de tierras a instancias de la Ley 160 de 1994, dentro de una lógica de mercado de tierras.
Durante la aplicación de la Ley 160 de 1994, simultáneamente acontece la contrarreforma agraria sangrienta en el marco del conflicto armado reciente, que materializa el mayor índice de concentración de la propiedad rural en la región por efectos del despojo violento y del desplazamiento forzado de población campesina y étnica (Cnmh: 2016)12. Según los cálculos de Valderrama y Mondragón (1998)13 la gran propiedad especulativa de las tierras se nota en el incremento del poder hacendatario para un uso no agrícola (ver gráfica distribuci{on de las fincas, según superficie y uso agrícola y segun tamaños, 1992-2003)
Un salto
Si en 37 años de reforma agraria 1.839.587 hectáreas estuvieron potencialmente comprometidas para la entrega entre el campesinado pobre, el promedio anual de distribución alcanzado fue de 47.168 hectáreas. Teniendo presente esta línea base, habría que preguntarse qué avances en reforma agraria se pueden constatar a instancias del Punto 1 del Acuerdo Final de Paz de 2016 (AFP), y en particular durante la gestión hecha por el gobierno de Gustavo Petro, que registra los mayores avances. De acuerdo con el Observatorio de Tierras de la Agencia Nacional de Tierras a diciembre de 2025, el gobierno había impactado cerca de 2.5 millones de hectáreas para impulsar la reforma agraria. De ellas 703.121 para que las familias campesinas y étnicas sean propietarias de sus tierras, y 1.878.000 hectáreas han sido formalizadas.
Aunque la tierra entregada y formalizada en este período se encuentra ciertamente lejana de las metas de 3 millones de hectáreas y 7 millones de hectáreas comprometidas respectivamente en el AFP para tales fines, se puede concluir que el gobierno Petro ha acelerado las medidas de reforma agraria, pues si se descuentan unas 30 mil hectáreas entregadas durante los gobiernos Santos y Duque, el promedio anual de tierras adjudicadas a campesinos y comunidades étnicas se ubica alrededor de 224 mil hectáreas, muy superior al promedio comentado entre 1962-1997, que fue de 47 mil hectáreas año.
Estos avances plausibles en la entrega de tierras durante el gobierno del presidente Petro, se explican en parte por la acción decidida que ha tenido la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para adjudicar terrenos baldíos y distribuir tierras del Fondo Nacional de Tierras, acciones respaldadas por la Sentencia SU-288 de 2022. Desconcierta por lo mismo, la posición asumida por la Corte Suprema de Justicia de pretender neutralizar la gestión administrativa de las tierras baldías en la que ha estado comprometida la ANT, cuando la Corte Constitucional en la mencionada Sentencia aclaró que los jueces civiles no tienen facultades para adjudicar bienes baldíos mediante procesos de pertenencia o prescripción, siendo competencia exclusiva de la ANT la adjudicación de baldíos bajo el régimen de reforma agraria.
Ante estas salidas restrictivas de la judicatura que, sin lugar a dudas, entorpecen el desarrollo de la reforma agraria, no tiene nada de extraño que el campesinado organizado busque salidas alternativas y participativas para conseguir una distribución equitativa de las tierras en el país, frente a los inocultables obstáculos institucionales que se imponen para saldar la deuda histórica con el campesinado en esta materia.
La acción colectiva de la Consulta Popular Campesina en la que se encuentra actualmente empeñado el movimiento campesino, es una de estas búsquedas en el marco de la participación ciudadana. La consulta que se impulsa contempla dentro de sus cinco pilares, la recuperación de baldíos de la Nación sin fase judicial por parte de la ANT, así como la adjudicación de bienes rurales incautados al narcotráfico y a la corrupción. Esperamos que el movimiento campesino tenga el suficiente nivel de coordinación para recolectar, a junio de 2026, las cerca de 2 millones de firmas que se requieren para activar la consulta popular y poner en este escenario la concreción de las reformas sociales que reclama la población campesina.
1. Comunicado de prensa de la Corte Suprema de Justicia y la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural. Véase en: https://cortesuprema.gov.co/comunicado-de-prensa-de-la-corte-suprema-de-justicia-y-la-sala-de-casacion-civil-agraria-y-rural/
2. García Antonio. Sociología de las reformas agrarias en América Latina. Buenos Aires: Ediciones Cruz del Sur, 1973.
3. Medina, Medófilo. 1986. “La resistencia campesina en el sur de Tolima”. En: Pasado y presente de la violencia en Colombia. Compiladores: Sánchez, Gonzalo y Peñaranda, Ricardo. 1986. Cerec. Bogotá.
4. La economía de exportación agrícola del país entre 1850 a 1930, pasó por varias bonanzas económicas: el tabaco (1854-1877), el algodón (1862-1870), el índico (1868-1876), la quina (1869-1882), el enclave bananero (1900) y el café (1920). Cfr. Tirado, Álvaro. 1979. Introducción a la historia económica de Colombia. Editorial La Carreta. Bogotá.
5. López, Alejandro. 1976. Escritos escogidos. Biblioteca Básica Colombiana. Bogotá.
6. LeGrand, Catherine. 1988. Colonización y protesta campesina en Colombia (1850-1950). Publicaciones Universidad Nacional. Bogotá; Sánchez, Gonzalo. 1985. Ensayos de historia social y política del siglo XX. Los bolcheviques del Líbano, las Ligas Campesinas en Colombia, y las raíces históricas de la amnistía. El Ancora Editores. Bogotá; Bejarano, Jesús. 1987. Ensayos de historia agraria colombiana. Cerec. Bogotá.
7. Vega Cantor, Renán. 2004. Las luchas agrarias en Colombia en la década de 1920. Revista Cuadernos de Desarrollo Rural No. 52. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá.
8. Señala Renán Vega (2004) que entre 1925 y 1930, basado en cifras oficiales de la Oficina. General del Trabajo “… se registraron un total de 71 conflictos rurales, en 59 haciendas de 12 municipios, de las cuales 36 haciendas cafeteras se encontraban en las regiones del Tequendama y el Sumapaz”.
9. Fajardo, Dario. 2025. “Análisis de los III libros de Absalón Machado sobre reforma agraria”. En: Varios autores. Reforma agraria en Colombia, pasado y presente. Ediciones Aurora. Bogotá.
10. PNUD. 2011. Informe de Desarrollo Humano “Colombia Rural. Razones para la Esperanza”. Bogotá.
11. Balcázar, A.; López, N.; Orozco, M.; Vega, M. 2001. Colombia. Alcances y lecciones de su experiencia en reforma agraria. CEPAL. Santiago de Chile
12. Centro Nacional de Memoria Histórica. 2016. Tierras y conflictos rurales. Historia, políticas agrarias y protagonistas. Bogotá.
13. Valderrama, Mario, Mondragón, Héctor. 1998. Desarrollo y equidad con campesinos. Tercer Mundo Editores, Misión Rural, IICA, Tercer Mundo, Bogotá.
