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Ley de Comunicación en Ecuador: Avances y desafíos

Ley de Comunicación en Ecuador: Avances y desafíos

El 16 de enero del 2015 las autoridades ecuatorianas multaron al canal Teleamazonas por comentarios emitidos durante un programa televisivo de comedia, considerados discriminatorios por la Superintendencia de Información y Comunicación (Supercom) en la que denunciaban al programa de comedia que hacía mofa/burla del caso del periodista ex-adicto, utilizando a un personaje para representarlo. Por eso la Supercom sanciona al canal un periodista ex-adicto a las drogas, de cuya persona y adicción se mofaba la emisión (1).  Este fue un episodio más en el que se aplica la polémica ley de medios ecuatoriana, que ya cumple más de un año de su entrada en vigencia.

Después de postergarse por 5 años de intensos debates (a pesar de ser un mandato constitucional), la Ley Orgánica de Comunicación (LOC) fue aprobada en junio del 2013, iniciando una nueva etapa en el antagonismo que ha caracterizado la relación entre los medios privados y el gobierno de Rafael Correa.

Ecuador se convirtió de esta manera en una nación más –junto a Venezuela, Bolivia, Argentina y Uruguay– en aprobar un marco legal para regular el accionar de los medios, una característica en la región que está redefiniendo la concepción tradicional de la comunicación.

A más de un año de su aprobación, el conflictivo intercambio entre medios privados y la administración Correa no deja de marcar la pauta del debate público. A pesar de la aplicación y vigencia de la ley, su puesta en práctica no ha significado necesariamente una mayor pluralidad en los medios de comunicación, ni una mayor democratización del espacio radioeléctrico.

Sin embargo, la aprobación de la ley ha significado un primer paso direccionado en ese camino y abre la posibilidad de generar importantes transformaciones.

La aplicación de la ley y la continuación de la disputa

Desde la aprobación de la Ley de Comunicación se han registrado más de 125 denuncias contra medios. La mayoría de las denuncias resueltas por la Supercom han concluido por exigir a los medios de comunicación la publicación de una disculpa, pero algunas han incluido multas económicas (2). Tan solo en el 2014 se emitieron 57 sanciones de las cuales 28 implicaban multas financieras (3). Dentro de los sancionados no solo se encuentran medios privados sino también administrados por el Estado.

Algunos medios internacionales han utilizado el ejemplo del diario Hoy y la revista Vanguardia para aducir que la LOC ha acabado con la libertad de expresión en el país andino. No obstante, como evidenciaron varias investigaciones periodísticas y la demanda interpuesta por ex-empleados de ambos impresos, el cierre de dichas publicaciones reflejaba sus problemas económicos. Lo cierto es que determinar los efectos de la ley es algo más complejo. 

Conocer con exactitud el carácter general de las denuncias presentadas amparadas al amparo de la LOC es casi imposible, puesto que esa información no se revela para salvaguardar el desarrollo de cada proceso. “Ningún caso es analizado en público, sino que se notifica a las partes y después de un proceso legal se determina si existe violación o no a la ley”, explica el titular de la Supercom en una entrevista con la agencia estatal Andes (4).

Sin embargo, a partir de los casos resueltos se puede determinar que –casi en su totalidad– las denuncias abiertas ante la Supercom y las sanciones impuestas por este ente concentran sus observaciones en aspectos relacionados al contenido de publicaciones en los medios.

Uno de los casos emblemáticos fue la imposición de una multa de US$100.000 al diario El Universo por publicar una caricatura que aludía al allanamiento de la vivienda de un ex-sindicalista petrolero y opositor al gobierno. Más allá de los detalles específicos del caso, el diario guayaquileño respondió con un editorial al día siguiente, rechazando la sanción y cuestionando los criterios utilizados para emitirla.

De igual manera el diario Extra ha enfrentado varios procesos por sus titulares y la elección de imágenes crudas que caracterizan sus portadas. Al igual que El Universo, el diario sensacionalista ha editorializado en contra de las sanciones que le han impuesto, apelándolas.

El canal Teleamazonas también ha enfrentado otros procesos aparte del ya mencionado. Uno de los más simbólicos fue el iniciado por activistas de la comunidad LBGTI quienes denunciaron una emisión del canal por considerarla cargada de contenido discriminatorio. La Supercom falló a favor del colectivo y obligó al canal a rectificar.   

Estos y otros casos son ilustrativos de tres realidades: (a) los medios de comunicación privados no están siendo silenciados y no han quedado indefensos ante la nueva ley, (b) la ley necesita claras y urgentes reformas que delimiten y mejoren los alcances de su aplicación y (c) la ley contiene mecanismos que permiten que su aplicación sea enriquecida por el criterio de medios de comunicación y otros actores sociales.

No obstante, uno de los mayores defectos en los mecanismos de aplicación de la ley es que no puede apelarse la sanción de la Supercom sino solamente hasta después de pagar la multa impuesta. Esta medida punitiva implica dificultades que pueden lesionar el derecho de apelación de la parte sancionada, como por ejemplo en el caso de un medio de bajos ingresos.

También existen definiciones poco claras que quedan abiertas y terminan siendo dictaminadas por el criterio del ente estatal. Dentro de estas definiciones, por ejemplo, se encuentra la clasificación de publicaciones entre opinión, noticia o publicidad (art. 60). En el caso, por ejemplo, de la caricatura sancionada, este aspecto fue medular ya que la caricatura en si misma correspondería al género de opinión y sin embargo el texto que acompañaba al dibujo era un titular informativo. Las dificultades para definir este tipo de aspectos quedaron en evidencia en una segunda denuncia abierta al mismo caricaturista, caso en el que la Supercom no emitió ninguna sanción.

Si bien esta situación se previó e intentó solventar mediante un reglamento adjunto a la ley, que especificó y delimitó muchos de los términos contenidos en la LOC, continúa existiendo un margen relativamente amplio de interpretación. 

Tal vez el mejor ejemplo está presente en la figura de “linchamiento mediático” (art. 26) que fue eje central de las críticas previas a la aprobación de la ley. Por ahora y probablemente debido a la dificultad en su definición, la figura no ha sido aplicada. Tanto la ex-ministra Sandra Correa como los prófugos hermanos Isaias –expropietarios de Filanbanco y considerados los principales responsables del “feriado bancario” de 1999– intentaron sin éxito utilizar la polémica figura legal.

Dadas las imprecisiones presentadas por algunos artículos contenidos en la LOC, las autoridades se arriesgan a incurrir en interpretaciones que podrían resultar lesivas para el derecho a la libertad de expresión. Ante ello parecen proceder con mucha cautela.

Dichas dificultades surgen como efecto del desacato que hiciese el gobierno ecuatoriano a recomendaciones de organismos internacionales antes de la aprobación de la ley. Como explica Edison Lanza, Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “tanto la relatora de la OEA como el relator de ONU –en aquel momento Frank La Rue– hicieron una serie de observaciones en el caso de Ecuador, también en el caso de Argentina y el de Uruguay (…) en el caso de Ecuador hubo un momento político donde el presidente de la República y la fuerza política mayoritaria tomaron la decisión de apurar la definición, y aprobar un texto que algunas de sus disposiciones eran criticadas o señaladas, o habían recomendaciones para que fueran modificadas, porque no se adaptaban al sistema internacional de derechos humanos” (5).

La Supercom ha anunciado que pretende sugerir reformas a la ley, sin definir por el momento una fecha en la cual se tratarían las eventuales reformas en la Asamblea Nacional, y sin tampoco adelantar por el momento cuál sería el carácter de las modificaciones. El Superintendente Carlos Ochoa ha manifestado su intención de endurecer las sanciones dispuestas por la LOC.

Es innegable que la jurisprudencia establecida hasta el momento tiene un carácter marcadamente político. Del total de las denuncias presentadas ante la Supercom, una notable cantidad provienen de autoridades locales o de funcionarios públicos. Sin embargo esto no quiere decir que la aplicación de la ley esté basada exclusivamente en criterios políticos, como a veces sus detractores afirman.

Algunos de los casos que han sido sancionados por la Supercom involucran portadas y titulares denigrantes contra la mujer o contra minorías étnicas, fallos que muestran un claro avance hacia un periodismo de mayor rigor y respeto a la diversidad.

No obstante, un aspecto notable es que la Supercom ha fallado en sancionar a medios locales, que a veces despliegan coberturas mucho más lesivas a los derechos de minorías que las presentadas en medios de alcance nacional.

Ello se puede explicar por la prolongación de la disputa política que por el dominio del debate público mantenienen medios privados y el gobierno. Como explica Mauro Cerbino, director del Departamento de Estudios Internacionales y Comunicación de Flacso Ecuador, “la Supercom tiene el ojo puesto solamente en los medios grandes de información” (6).

A esto debe sumarse la cuestionada independencia política de la figura del Superintendente Carlos Ochoa, quien fuese director del noticiero en un canal incautado por el Estado y que en varias oportunidades ha expresado abiertamente su simpatía hacia el gobierno.

La sanción en contra del alcalde de Quito, Mauricio Rodas, sienta un precedente en este sentido. El opositor ex-candidato presidencial fue acusado de intentar retirar un programa de radio que se transmite por las emisoras de la alcaldía. Es la primera vez que se emite una sanción a una autoridad política y que se sanciona la censura previa. El programa en cuestión es afín al gobierno central. Rodas se ha negado a pagar la multa y apelará la sentencia basándose en el derecho a la rebeldía que establece la Constitución, y que lo ampara como ciudadano y persona natural. 

La postura del alcalde abre un nuevo portillo legal en el difícil entramado legislativo que supone la LOC. Claramente la ley fue pensada en sancionar a medios y no a personas, lo cual inicia un debate que podría sentar un precedente para otras autoridades políticas del país.

Otro reto legal deviene de la relación de la LOC con otros marcos legislativos existentes. Como explica Cerbino, la nueva ley no suplanta completamente a la Ley de Radiodifusión y Televisión de 1975, sin saberse por el momento cuál de las dos se impondrá en caso de presentarse un conflicto entre ambas disposiciones. Adicionalmente se tramita en la Asamblea Nacional una Ley de Telecomunicaciones que también podría interferir con el contenido de la LOC.

Desafíos y deudas pendientes

Mientras se emiten sanciones enfocadas en contenidos, otros elementos de la ley no están siendo aplicados. El artículo 97 de la misma establece la obligación de transmitir un 60 por ciento de producción nacional en medios audiovisuales, lo cual por el momento está por cumplirse.

Tampoco ha tomado forma la redistri-bución del espectro radioeléctrico en tres tercios, estipulada en el artículo 106 de la ley. “Hay una brecha muy grande; todavía más del 80% del espectro radioeléctrico está en manos privadas” explica la vocal Paulina Mogrovejo del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Información y Comunicación (Cordicom) (7).

En noviembre del 2014, esa entidad publicó un reglamento especial para asignar calificaciones a las solicitudes de frecuencias, abriendo paso al cumplimiento de dicho artículo y a la participación de nuevos actores sociales en el espacio radioeléctrico. Si bien el reglamento era visto como un paso esperanzador, en realidad ha complicado aun más el acceso a frecuencias para medios comunitarios.

Como explica el Gissela Dávila, Secretaria Ejecutiva de la Coordinadora de Radio Popular Educativa del Ecuador (Corape), “Las condiciones para que participen (en concursos de obtención de frecuencias) los medios privados comerciales y los medios comunitarios son las mismas en cuanto a sostenibilidad económica” (8).

Estas condiciones implican que los medios comunitarios presenten una planificación de sostenibilidad económica para 15 años, lo que excede las posibilidades del sector. Como explica Cerbino, “Lo que prima es una lógica mercantilista, una lógica de mercado, en cuanto a la comunicación […] tienen los mismos requisitos, tienen las mismas obligaciones. Se imponen requisitos y condiciones que son iguales para sectores que son completamente distintos”.

Ante dichas condiciones, algunos actores interesados en frecuencias de radio han desistido en sus esfuerzos, otros se han unido. Las radios universitarias ecuatorianas han formado la Red de Radios Universitarias y buscan aprovechar los concursos para obtener más frecuencias. Corape –que agrupa a una amplia gama de radios comunitarias– busca que el gobierno y los entes financieros reconozcan garantías colectivas, una posibilidad que se adecúa a las condiciones propias de los medios comunitarios.

La LOC establece en el artículo 86 el principio de acción afirmativa, que busca garantizar la creación y fortalecimiento de medios comunitarios. El Cordicom anunció que pretende dar un espaldarazo a las radios comunitarios mediante financiamiento para infraestructura (9), una obligación que el Estado debe cumplir según el artículo 86 de la Ley de Comunicación.  Sin embargo hasta el momento ese apoyo permanece sin concretarse

De igual manera el número de frecuencias ofertadas se presenta como otro elemento problemático. Si bien la LOC reserva el 34 por ciento del espacio radioeléctrico a medios comunitarios, “las frecuencias que se ofertaron en el último concurso, para medios comunitarios fueron menos que para medios privados, esa lógica no responde al espíritu de la ley” señala Dávila.

“La auditoría de concesión de frecuencias –un documento ordenado por Constitución y que tiene todos los argumentos para revertir frecuencias que, se ha probado, fueron ilegalmente concesionadas– puede ser un primer mecanismo para liberar un 34% del espectro y concesionarlo a medios comunitarios […] se trata de más o menos de unas 400 frecuencias irregulares” agrega la Secretaria Ejecutiva de Corape.

Otro obstáculo que han encontrado los comunicadores es el requisito de la profesionalización impuesto en el artículo 42 de la ley. La Corape junto al gobierno han realizado varias capacitaciones que otorgan a las y los comunicadores una certificación de competencias válida por 4 años. Esta permite una equivalencia con un título profesional para poder ejercer, pero su tiempo de validez resultado muy limitado.

Este artículo ha sido uno de los más polémicos de la ley. Como explica Lanza, “uno no puede separar el ejercer una profesión como el periodismo y ejercer la libertad de expresión, porque cuando se hacen esas actividades se conjugan los verbos de recibir, buscar y difundir información”.

Si bien el propósito de dicho artículo parece estar ligado a la remuneración de las y los periodistas, las realidades de algunos medios de comunicación comunitarios no se adecuan a este requisito, y mucho menos logran cumplir con el escalafón salarial dispuesto por la LOC. Este problema parece estructural y nos remonta a la falta de financiamiento y apoyo económico que requiere el sector.

El Estado ha demostrado que puede proveer las herramientas necesarias a los medios comunitarios; en el 2010, el gobierno entregó 14 frecuencias de radio a pueblos indígenas y se entregaron los equipos necesarios para el desempeño de las radios comunitarias. En su mayoría estas radios siguen transmitiendo y muestran un ejemplo exitoso de lo que se puede lograr con la voluntad política de impulsar a este sector.

Transformaciones

A pesar de dichos desafíos, la ley parece estar comenzando a transformar al periodismo ecuatoriano, tradicionalmente caracterizado por su protagonismo en la vida política del país (10). El jefe de investigación de El Comercio, Arturo Torres, reconocía en una entrevista con el diario El País que “Los juicios (abiertos por la ley de medios) han influido en los periodistas para tener más cuidado, pero más allá de eso, en el diario estamos aprovechando para fortalecer la calidad y oxigenar la agenda. No solo nos centramos en morder al gobierno”.

La afirmación de Torres evidencia que la ley no se ha traducido necesariamente en una herramienta de hostigamiento político, o que los juicios hayan conllevado a la auto-censura. Más bien pareciera confirmar que existen retos al interior del periodismo ecuatoriano que deben ser abordados, y han quedado rezagados hasta el momento.

Los medios públicos, si bien mantienen una línea política muy cercana al oficialismo, han ampliado la pauta informativa y compiten con el sector privado. Medios como El Telégrafo están desarrollando periodismo investigativo, revelando denuncias de irregularidades en el sector privado que rara vez son cubiertas por los medios comerciales.

En este sentido, ha tomado forma la diversificación del debate público y de los actores que figuran en él. “Hay cosas rescatables de la ley, se ha ampliado el espacio público” afirma Edison Lanza.

Uno de los mayores cambios recientes en el ámbito comunicacional ecuatoriano es el anuncio de la venta del 68 por ciento de las acciones del diario El Comercio al magnate mexicano Remigio Ángel González, un empresario que posee su propio emporio mediático en la región. El mexicano es propietario de trece medios de comunicación en Ecuador, tanto de frecuencias radiofónicas como televisivas (11).

Esto significa un nuevo reto para el gobierno ecuatoriano que tendrá que enfrentar al empresario mexicano. Solo con los medios que posee en el país, ya viola el artículo 113 de la ley (prohíbe otorgar a una persona natural o jurídica más de una concesión en radio y televisión) y con su nueva adquisición, incurriría en la violación del artículo 6 de la ley, que prohíbe a extranjeros no residentes ser propietarios de un medio. Es probable que González transfiera sus acciones a testaferros nacionales, quedando al criterio de la Supercom determinar –en una eventual reforma– la prohibición de la concentración a través de terceros, técnicamente legal según lo estipulado en la LOC.

Más allá del panorama dicotómico que presentan algunos medios de comunicación al referirse a la ley y su implementación, se debe de ir más allá para comprender sus potencialidades y debilidades. “De la ley se habla solo en aquellos aspectos represivos, sancionadores” señala Mauro Cerbino.

“Hay que ir más allá de esa pugna entre medios, periodistas y el Gobierno”, afirma Torres al diario madrileño El País, una opinión esperanzadora que difiere de la polarizante relación mantenida por los principales medios comerciales –incluido El Comercio– con el gobierno del presidente Rafael Correa.

Si bien dejar de lado la disputa por la hegemonía política que mantienen los medios contra el gobierno podría significar un sano paso adelante para el periodismo ecuatoriano, la ley no ha surtido dicho efecto. “El efecto (de la ley) es que la disputa se quedó en estos dos polos, el polo comunitario se quedó aplastado entre los dos”, explica Cerbino.

Dicho síntoma ilustra una clara deficiencia en cuanto a generar una nueva política pública de comunicación encaminada a la efectiva democratización del espectro radioeléctrico, principio que impregna el espíritu de la LOC. A más de un año de su aprobación, la implementación de un marco integral de políticas que acompañen a la nueva ley es cada vez más necesario.

Su eventual reforma puede presentarse como una oportunidad para mejorarla, reforzar el compromiso del Estado con los medios comunitarios y modificar aquellos aspectos que entran en conflicto con las disposiciones del derecho internacional en la materia. Queda a criterio del partido de gobierno –que también es mayoría en el Congreso– decidir si impulsa una verdadera democratización o si mantiene la dinámica de disputa política que ha caracterizado la relación entre medios y gobierno a través de los últimos ocho años. 

 

El Comercio, 16-1-15.

El País, 2-7-14.

El País, 29-12-14.

http://www.andes.info.ec/es/noticias/superintendencia-informacion-ecuador-analizo-52-casos-primeros-tres-meses-funcionamiento

5 Edison Lanza, Conferencia Magistral: «Estándares interamericanos sobre diversidad, pluralismo y libertad de expresión,» Quito, 11-12-14.

6 Entrevista con el autor.

El Universo, 23-6-14.

8 Entrevista con el autor.

http://www.cordicom.gob.ec/cordicom-reconocio-el-trabajo-de-los-medios-comunitarios-en-la-xvi-asamblea-de-corape/

10 (Ed.) Allan B. Albarran, The Handbook of Spanish Language Media, Routledge, New York, 2009.

11 El Telégrafo, 5-1-15., Esto fue publicado en El Telégrafo, 5-1-15, la referencia (11) en el original.

 


*Máster en Comunicación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso).

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